Is de overheid een betrouwbare partner? (II)

In eerdere blogs signaleerden wij al dat het regelmatig voorkomt dat de gemeenteraad in afwijking van de voorbereidingen van het college, uiteindelijk toch besluit om een bestemmingsplan voor een concreet initiatief niet vast te stellen. In die blogs kwam ook aan de orde dat bij het bestaan van een overeenkomst tussen de gemeente en de initiatiefnemende partij, het besluit tot niet-vaststellen van het bestemmingsplan, een kritische rechterlijke toets tegemoet kan zien. Zeker als er geen (onoverkomelijke) ruimtelijke bezwaren tegen die ontwikkeling bestaan. Deze week is er in die ‘reeks’ een uitspraak door de Afdeling bestuursrechtspraak gedaan, waarin het afwijkende standpunt van de raad vrij soepel de toets der kritiek van de bestuursrechter doorstaat. Uit deze casus blijkt dat indien de raad wenst vast te houden aan zijn (ruimtelijke) beleid en visies, de bestuursrechter een grote mate van terughoudendheid bij zijn toetsing betracht.

Het omstreden plan

Een initiatiefnemer had het plan ontwikkeld om achter zijn eigen woonboerderij een recreatiewoning met een schiphuis en een haventje te realiseren. Het ter plaatse vigerende bestemmingsplan stond dit vanwege de bestemming 'agrarisch-cultuurgrond' niet toe. Ten behoeve van de ontwikkeling werd een overeenkomst met het college gesloten. Omwonenden konden zich niet met het plan verenigen en richtten zich tot de gemeenteraad, nadat het college van burgemeester en wethouders in een nota beantwoording zienswijzen het ontwerpplan nog had verdedigd. De raad besluit het bestemmingsplan niet vast te stellen en legt aan die beslissing ten grondslag dat de wens bestaat om de open ruimte ter plaatse te behouden, het plan niet past in de voor de dorpen Terkaple–Aegmaryp in 2016 opgestelde dorpsvisie en in het dorp onvoldoende draagvlak voor het plan bestaat.

De initiatiefnemer voert, kort gezegd, aan dat de raad zich heeft laten leiden door emoties en dat de dorpsvisie geen paragraaf over ruimtelijke ordening zou bevatten. Verder beroept hij zich op het vertrouwensbeginsel, nu er regelmatig met de wethouder is overlegd en dat ook in de koopovereenkomst staat vermeld dat de gemeente bereid is om planologische medewerking te verlenen. Verder wijst hij erop dat hij erop mocht vertrouwen dat zijn investeringen niet voor niets zouden zijn geweest en de raad het bestemmingsplan zou vaststellen.

De toets in rechte

Hoewel het college de vaststelling van een bestemmingsplan voorbereidt, is het formeel de raad die een bestemmingsplan (al dan niet) vaststelt. Het beroep op het vertrouwensbeginsel stuit af op – vaste jurisprudentie – dat de initiatiefnemer niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat het plan zou worden vastgesteld. De tussen de gemeente en de initiatiefnemer gesloten overeenkomst, waarin voor de gemeente een inspanningsverplichting is opgenomen, brengt daar ook geen verandering in. Onder verwijzing naar eerdere rechtspraak overweegt de Afdeling dat een overeenkomst niet kan leiden tot de verplichting van de raad om aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. De definitieve beslissing over de vaststelling van een bestemmingsplan kan, mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen (ook die van derden), anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is voorzien. De overeenkomst is wel een omstandigheid die de raad in de besluitvorming over het al dan niet vaststellen van een bestemmingsplan dient te betrekken.

Dat laatste heeft de raad in deze kwestie ook gedaan, waarna de Afdeling overweegt dat de raad zich ook in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor hem ruimtelijke argumenten tegen het initiatief zwaarder wegen dan het belang van de initiatiefnemer bij de vaststelling van het bestemmingsplan. De Afdeling overweegt dat uit het verweerschrift volgt dat het initiatief tot gevolg heeft dat een ‘waardevol doorzicht’ verdwijnt: "Dergelijke prachtige weidse gezichten zijn volgens de raad, zoals in de dorpsvisie Terkaple- Aegmaryp 2015-2016 staat, kenmerkend voor de dorpen Terkaple en Aegmaryp. De raad heeft als uitgangspunt gehanteerd dat deze open ruimte alsmede dit doorzicht in Terkaple dient te worden behouden". Alleen dat al is voor de Afdeling voldoende. Aan de beroepsgrond dat er geen draagvlak binnen het dorp voor het plan bestaat dat mogelijk politiek doorslaggevend was, maar mijn inziens niet ruimtelijk relevant, komt de Afdeling dan ook niet toe.

Een goede uitkomst?

Het is inderdaad niet aan de bestuursrechter om een oordeel te geven of de 'weidse gezichten' inderdaad 'prachtig' zijn, maar toch blijven dit soort zaken waarbij de raad in afwijking van het college opeens anders beslist, toch 'wat zuur'. Gelet op eerdere uitspraken kan het procederen tegen zo'n raadsbeslissing, zeker bij het bestaan van een anterieure overeenkomst, wel degelijk lonen, maar indien de raad op goede gronden vasthoudt aan zijn ruimtelijk beleid, blijft het erg lastig. Advies aan de initiatiefnemer: blijf ook 'politiek actief' richting de raad, ook al werkt het college in alle opzichten mee.

Coen Geerdes.

senior advocaat: Omgeving en overheid

07 februari 2018 Kennis

Stuur Coen een reactie