Hof van Justitie eist evenredigheid bij beperking detailhandelslocaties

Een bestemmingsplan waarin locaties voor detailhandel worden aangewezen en door middel van  gebruiksregels branches worden uitgesloten vormt een ‘eis’ in de zin van de Dienstenrichtlijn (ECLI:EU:C:2018:44). De grote vraag die nu moet worden beantwoord is de vraag of daarbij sprake is van een verboden eis en vooral of een gewenste branchebeperking wel ‘evenredig’ is. De vrijheid van vestiging blijft voorop staan.

De casus

Het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ heeft betrekking op het woonplein in Appingedam en staat daar alleen volumineuze detailhandel toe, zoals meubels, bouwmaterialen en keukens. De eigenaar, die wil verhuren aan een keten die kleding en schoenen aanbiedt verzet zich tegen de in het bestemmingsplan opgenomen branchebeperking. Daarvoor wordt een beroep gedaan op de Europese Dienstenrichtlijn. Al in januari 2016 stelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie over de uitleg van deze Europese Dienstenrichtlijn. Nu de antwoorden met de uitspraak van het Hof van Justitie van 30 januari 2018 zijn gegeven kan de balans worden opgemaakt.

De antwoorden van het Hof van Justitie

De antwoorden van het Hof van Justitie op de gestelde prejudiciële vragen zijn op het eerste oog niet spectaculair:

  • De activiteit bestaande in detailhandel van goederen vormt een dienst, zodat de bepalingen over de vrijheid van vestiging van dienstverrichters van toepassing zijn.
  • Voor de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn hoeft geen sprake te zijn van een internationale dimensie, de Dienstenrichtlijn is ook van toepassingen in zuiver nationale situaties.
  • Beperkende voorwaarden, zoals branchebeperkingen in een bestemmingsplan, moeten voldoen aan de eisen die artikel 15 lid 3 van de Europese Dienstenrichtlijn stelt. Dat artikel stelt drie eisen: de bepalingen van het bestemmingsplan, in dit geval de branchebeperking, mogen (1) niet discrimineren. De branchebeperkingen moeten verder (2) noodzakelijk zijn, dat wil zeggen gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. En tot slot moeten de branchebeperkingen (3) evenredig zijn.

De nationale rechter toetst

Het Hof van Justitie heeft aangegeven dat de nationale rechter moet toetsen of aan de drie voorwaarden van artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn is voldaan. Een enkele handreiking heeft het Hof van Justitie daarbij al gedaan. Wanneer de bestemmingsplanbepalingen, de branchebeperkingen, het oogmerk hebben de leefbaarheid van een stadscentrum te behouden of leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen, dan kan dat een dwingende reden van algemeen belang zijn, zodat aan de noodzakelijkheidseis is voldaan. Hiermee lijkt de Nederlandse bestemmingsplanpraktijk, die vol zit met branchebeperkende regels, met de schrik vrij te komen. Aan de toch al uitgebreide toelichting op een bestemmingsplan zal in de praktijk wel een paragraaf kunnen worden toegevoegd, waarin de overwegingen met betrekking tot de branchebeperkingen in het bestemmingsplan worden samengebracht, met als conclusie dat hiermee een dwingende reden van algemeen belang wordt nagestreefd. Maar daarmee is de kous niet af.

Evenredigheid

De branchebeperking moet namelijk ook evenredig zijn. In dit kader wordt onder evenredigheid verstaan dat de eisen geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken, dat zij niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en dat het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Of deze hobbel kan worden genomen met een korte extra paragraaf in de toelichting valt te betwijfelen. Het zal namelijk niet eenvoudig zijn om vast te stellen dat het nagestreefde doel – meestal leefbaarheid van het stadscentrum of voorkomen van leegstand - niet met andere minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. En naar verwachting zullen vastgoedeigenaren en de elkaar beconcurrerende winkelketens ook wel een duit in het zakje willen doen. Zij zouden bijvoorbeeld op voorhand al een onderbouwing kunnen aanreiken waaruit de conclusie volgt dat branchebeperkingen onevenredig zijn. De gemeentelijke doelstellingen kunnen zij halen uit de detailhandelsnota's en andere beleidsdocumenten om vervolgens een beeld te schetsen wat de gewenste nieuwe detailhandelsactiviteit voor een bijdrage levert aan die doelstellingen. Ook kan gewezen worden op allerlei andere mogelijkheden om de doelstellingen te bereiken. Het is dan aan de gemeente om dat alles te weerleggen om nog aan een branchebeperking te kunnen vasthouden. De volgende vraag is dan of de rechter bij de toetsing die daarna volgt met de tot op heden gebruikelijke afstandelijke toetsing (de marginale toets) mag volstaan.

Mogelijk wordt langs deze weg de toetreding voor detailhandelsbedrijven vergemakkelijkt en ontstaat uiteindelijk een vrijere verdeling van de ruimte voor detailhandel.

David Nas.

partner: Omgeving en overheid, Onderwijs

14 februari 2018 Kennis

Stuur David een reactie