Afwijken van beleidsregels wegens ‘bijzondere omstandigheden’: trendbreuk bij de Afdeling?

Wanneer mag worden afgeweken van beleidsregels? De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Afdeling”) heeft hier kort geleden een belangrijke uitspraak over gedaan. Voortaan zullen alle omstandigheden van het geval moeten worden beoordeeld bij de vraag of er een reden bestaat om in een concreet geval van beleidsregels af te wijken. Dat was eerder volledig anders.

Oude lijn Raad van State: ‘verdisconteerde’ omstandigheden zijn niet ‘bijzonder'

Een bestuursorgaan hoort eigen beleidsregels te volgen. Dit is alleen anders als dat voor een of meer belanghebbenden ‘gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen’. Dat is bepaald in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht.

Tot 26 oktober 2016 was de lijn van de Afdeling dat er per definitie geen sprake kon zijn van bijzondere omstandigheden als bepaalde omstandigheden bij het opstellen van het beleid al waren meegewogen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan in beleidsregels opgenomen minimum sloopregels om nieuwe bebouwing te mogen realiseren. Of aan omstandigheden die in beleidsregels worden genoemd die geen reden kunnen vormen voor het afzien van het opleggen van een last onder dwangsom of de (tijdelijke) sluiting van bijvoorbeeld een horecagelegenheid.

Vaste lijn van de Afdeling was dat als dergelijke omstandigheden tegen een besluit werden aangevoerd, deze simpelweg niet hoefden te worden beoordeeld en per definitie geen bijzondere omstandigheid konden vormen om van beleidsregels af te wijken. Deze waren namelijk al in de beleidsregels verdisconteerd.

Nieuwe lijn Raad van State: ‘verdisconteerde’ omstandigheden kunnen wel ‘bijzonder’ zijn

In een uitspraak van 26 oktober heeft de Afdeling deze lijn verlaten. Vanaf 26 oktober zullen bestuursorganen alle omstandigheden bij het nemen van een besluit moeten meenemen. Dat heeft volgens de Afdeling een praktische reden. Ook al heeft een bestuursorgaan namelijk bij het opstellen van een beleidsregel bepaalde omstandigheden bezien, daar is volgens de Afdeling nog niet per definitie gezegd dat in een concreet geval dergelijke omstandigheden alleen of tezamen toch tot onevenredige gevolgen kunnen leiden.

De nieuwe lijn van de Afdeling is dus dat een bestuursorgaan in een concrete situatie alle omstandigheden van het geval in zijn beoordeling moet betrekken en moet beoordelen of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden nopen tot afwijking van de beleidsregel.

Betekent deze uitspraak daadwerkelijk een trendbreuk?

De toekomst zal moeten uitwijzen of deze ‘trendbreuk’ van de Afdeling ook echt een wezenlijke verandering met zich meebrengt. In ieder geval kan niet ontkend worden dat deze uitspraak in de bestuurs- en rechtspraktijk tot gevolg heeft dat er (veel) meer aandacht zal (moeten) komen voor alle omstandigheden van het geval. Het volstaat voor een bestuursorgaan niet langer om simpelweg op te merken dat bepaalde omstandigheden in beleidsregels zijn verdisconteerd en alleen daarom al geen bijzondere omstandigheden kunnen zijn.

Het ligt voor de hand dat in het openbare orde recht en het handhavingsrecht deze nieuwe lijn zich vooral zal laten gelden. Dat zijn namelijk bij uitstek rechtsgebieden waar maatwerk op zijn plaats is. Besluiten binnen deze rechtsgebieden grijpen veelal sterk en direct in op de positie van burgers. Dat kan bijvoorbeeld anders liggen bij de vraag of er aanspraak bestaat op verlening van een omgevingsvergunning, het gebied van de ruimtelijke ordening. Maar ook bij dat soort besluiten zal in de toekomst niet zonder meer aan ‘verdisconteerde’ omstandigheden voorbij kunnen worden gegaan.

Wordt ongetwijfeld vervolgd.