Datum: 21 november 2016
Gewijzigd 14 november 2023
Leestijd: +/- 2 minuten
In Nederland weten wij niet anders dan dat niet alle vormen van detailhandel op elke locatie zijn toegestaan. Reden daarvoor is dat niet elke locatie voor elke vorm van detailhandel geschikt is en dat gemeenten veelal het centrumgebied willen beschermen. Maar mogen deze beperkingen wel worden gesteld of zijn deze beperkingen mogelijk in strijd met Europese regelgeving? En wat zijn dan de gevolgen?
Het is staande praktijk dat in Nederland brancheringsregelingen in bestemmingsplannen zijn opgenomen, die voor detailhandel – simpel gezegd – inhouden dat slechts bepaalde vormen van detailhandel zijn toegestaan en andere vormen van detailhandel niet. Een bouwmarkt aan de rand van de stad en de kledingwinkel in het centrum. Ondanks dat de beperkingen op zichzelf veelal door legitieme redenen lijken te zijn ingegeven is al vele jaren door advocaten en juristen bepleit dat het Nederlandse systeem waarin in bestemmingsplannen onderscheid wordt gemaakt tussen toegestane vormen van detailhandel in strijd zou zijn met Europese regelgeving (de ‘Dienstenrichtlijn’). De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft begin dit jaar in de zaak ‘Woonplein Appingedam’ verschillende vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie, die over dit punt helderheid zullen moeten geven. Helderheid die mogelijk ingrijpende consequenties heeft voor het Nederlandse systeem van ruimtelijke ordening!
De Appingedamse gemeenteraad heeft het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ vastgesteld, dat onder meer ziet op een ‘Woonplein’ aan de rand van Appingedam. Het Woonplein is een winkelgebied voor omvangrijke detailhandel, zoals meubelen, keukens en bouwmaterialen. Het bestemmingsplan bepaalt dat op het Woonplein (een paar uitzonderingen daargelaten) alleen volumineuze detailhandel – detailhandel in omvangrijke goederen – is toegestaan. In die procedure is door een vastgoedbedrijf betoogd dat de beperking dat alleen detailhandel in omvangrijke goederen is toegelaten, een zogenoemde ‘brancheringsregeling’, in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn, aangezien – simpel gezegd – de Dienstenrichtlijn het stellen van assortimentbeperkingen (in beginsel) verbiedt. De Afdeling heeft deze procedure aangegrepen om een aantal vragen aan het Europese Hof van Justitie te stellen over de relatie tussen detailhandel(sregulering) in bestemmingsplannen en de Dienstenrichtlijn.
Deze zaak – meer in het bijzonder het antwoord van het Europese Hof op de gestelde vragen – is voor het Nederlandse ruimtelijke ordeningsbeleid potentieel van groot belang. Mocht door het Europese Hof namelijk worden geoordeeld dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is én dat de voorschriften die bepalen dat kleinere detailhandel zich niet op het Woonplein mag vestigen in strijd zijn met deze richtlijn, dan zijn in feite assortimentsbeperkingen voor detailhandel in ruimtelijke plannen in strijd met de Dienstenrichtlijn. Het spreekt voor zich dat dit grote gevolgen heeft voor het ruimtelijke ordeningsbeleid van gemeenten met betrekking tot detailhandel, waar brancheringsregelingen juist noodzakelijk worden geacht om (met name) leegstand in stad- en dorpscentra tegen te gaan. Maar natuurlijk ook voor de mogelijkheden die ondernemers hebben (of horen te krijgen) om detailhandelsactiviteiten te verrichten.
Dat de Afdeling vragen stelt aan het Europese Hof is op zichzelf al bijzonder omdat de Afdeling al verschillende malen heeft geoordeeld dat detailhandel géén dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn en de Dienstenrichtlijn dan ook niet van toepassing is op bestemmingsplannen. De reden dat de Afdeling (blijkbaar) is gaan twijfelen lijkt te zijn dat de Europese Commissie detailhandel in beleidsdocumenten wél als dienst aanmerkt. Ook andere Europese rechters zijn van mening dat de Dienstenrichtlijn op detailhandelsregulering van toepassing is. Ondanks dat de Afdeling ‘voorshands van oordeel blijft dat de detailhandelsactiviteiten met betrekking tot goederen geen diensten zijn’ wil de Afdeling hierover een expliciet oordeel van het Europese Hof.
De Afdeling heeft het (gelukkig) niet bij die ene vraag gelaten. Want ook als deze detailhandelssactiviteiten als ‘diensten’ zijn aan te merken wil dat nog niet zeggen dat de Dienstenrichtlijn daarmee al van toepassing is. Voorschiften die – kort gezegd – ingegeven zijn vanuit ruimtelijke ordening kunnen namelijk van de werking van de Dienstenrichtlijn uitgezonderd zijn. Of dat echt zo is heeft de Afdeling ook aan het Europese Hof gevraagd. In Appingedam was door de gemeenteraad aangegeven dat de brancheringsregeling ertoe strekt vanwege behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en ter voorkoming van leegstand in binnenstedelijk gebied bepaalde vormen van detailhandel in het gebied buiten het stadscentrum niet mogelijk te maken. Daarom heeft de Afdeling de (vervolg)vraag gesteld of de Dienstenrichtlijn van toepassing is op ruimtelijke-ordeningsvoorschriften die ertoe strekken de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand tegen te gaan. Als het Europese Hof oordeelt dat deze regelingen vallen onder de ‘uitzondering’ is de Dienstenrichtlijn alsnog niet van toepassing.
De laatste vraag die de Afdeling aan het Europese Hof heeft voorgelegd over de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn is of de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is op ‘zuiver interne’ situaties, in dit geval een planologische regeling voor slechts een klein gedeelte van Appingedam. Tot nu toe wordt namelijk aangenomen dat er wel een ‘grensoverschrijdende situatie’ moet bestaan wil de Dienstenrichtlijn van toepassing zijn. Is daarvoor voldoende dat niet kan worden uitgesloten dat een detailhandelsbedrijf uit een andere lidstaat zich ter plaatse wil vestigen? Het Europese Hof zal hier duidelijkheid over moeten geven.
De Afdeling heeft daarmee aan de voorkant al een aantal relevante vragen opgeworpen om een antwoord van het Europese Hof te krijgen of de (beperkingen van de) Dienstenrichtlijn wel gelden voor brancheringsregels in bestemmingsplannen. Als het Europese Hof tot de conclusie komt dat de Dienstenrichtlijn niet op deze voorschriften van toepassing is, zal het huidige systeem zonder meer worden voortgezet.
Maar wat als het Europese Hof, anders dan de Afdeling tot nu toe, tot de conclusie komt dat de Dienstenrichtlijn wél op brancheringsregelingen van toepassing is? Zijn deze regelingen dan zonder meer in strijd met Europese regelgeving? En moet detailhandel dan zonder enige beperking worden toegestaan?
Ook de Afdeling is zich (gelukkig) bewust geweest van de mogelijke consequenties van de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn en heeft direct de kans aangegrepen om hierover duidelijkheid van het Europese Hof te vragen. Van belang is namelijk dat brancheringsbeperkingen kunnen worden gerechtvaardigd door een ‘dwingende reden van algemeen belang’. Anders gezegd: het Europese Hof zal een oordeel moeten geven of het voorkomen van leegstand en verpaupering van gemeentelijke centra een (dwingende) reden kan zijn om een beperkende brancheringsregeling vast te stellen. Alleen bij een bevestigend antwoord zijn beperkingen toegestaan.
De uitkomst in de zaak ‘Woonplein Appingedam’ zal voor de ‘brancheringspraktijk’ van groot belang zijn. Het oordeel van het Europese Hof van Justitie zal echter moeten worden afgewacht. Dat oordeel zal naar verwachting eind 2016, begin 2017 worden gegeven. De verwachting is dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State procedures waarbij een beroep wordt gedaan op bepalingen uit de Dienstenrichtlijn tot de uitspraak van het Europese Hof zal aanhouden.
De kans bestaat dat het Europese Hof – anders dan de Afdeling tot nu toe – zal oordelen dat detailhandel wel onder de Dienstenrichtlijn valt en dat ruimtelijke beperkingen voor detailhandel buiten de binnenstad niet toelaatbaar zijn. Als het Hof van Justitie daadwerkelijk tot dat oordeel komt, zal dat paal en perk stellen aan de steeds toenemende regulering van detailhandel.
Wordt vervolgd!
Als advocaten voor ondernemers begrijpen wij het belang van voorop blijven. Samen met ons heeft u alle kansen en risico’s in het vizier. Neem gerust contact met ons op en laat u persoonlijk informeren over onze diensten.