Brancheringsregelingen voor detailhandel in strijd met Europees recht (II)?

In Nederland weten wij niet anders dan dat niet alle vormen van detailhandel op elke locatie zijn toegestaan. Reden daarvoor is dat niet elke locatie voor elke vorm van detailhandel geschikt is en dat gemeenten veelal het centrumgebied willen beschermen. Concreet gezegd: een bouwmarkt aan de rand van de stad en de kledingwinkel in het centrum.

In een eerdere editie van MIX (juli 2016) stelde ik de vraag of deze beperkingen wel mogen worden gesteld of dat deze mogelijk in strijd zijn met Europese regelgeving. En wat dan de gevolgen zouden zijn. Gelet op recente Europeesrechtelijke ontwikkelingen lijkt over die vragen meer duidelijkheid te komen.

Rechtszaak ‘Stad Appingedam’

De reden voor die vragen was een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ van de Appingedamse gemeenteraad, waarin onder meer een ‘Woonplein’ aan de rand van Appingedam mogelijk wordt gemaakt. Dit ‘Woonplein’ is bedoeld als winkelgebied voor omvangrijke detailhandel, zoals meubelen, keukens en bouwmaterialen. Reguliere detailhandel – zoals bijvoorbeeld schoenen- en kledingwinkels of supermarkten – zijn ter plaatse niet toegestaan. In deze zaak heeft een vastgoedondernemer aangevoerd dat de gemeenteraad met het opnemen van deze beperking in strijd handelt met de Europese Dienstenrichtlijn, door alleen detailhandel in omvangrijke goederen toe te staan.

De Afdeling heeft het Hof van Justitie in deze zaak gevraagd om duidelijkheid te geven over de vraag of het Nederlandse systeem van ‘brancheringsbeperkingen’ in bestemmingsplannen wel in overeenstemming is met de Europese Dienstenrichtlijn, aangezien – simpel gezegd – de Dienstenrichtlijn het stellen van assortimentbeperkingen (in beginsel) verbiedt.

Waarom van belang?

Deze zaak is voor het Nederlandse ruimtelijke ordeningsbeleid potentieel van groot belang. Mocht door het Hof van Justitie namelijk worden geoordeeld dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is én dat de voorschriften die bepalen dat klein(schalig)ere detailhandel zich niet op het Woonplein mag vestigen in strijd zijn met deze richtlijn, dan zijn in feite assortimentsbeperkingen voor detailhandel in ruimtelijke plannen in strijd met de Dienstenrichtlijn.

Het antwoord op deze vragen is daarmee van groot belang voor de Nederlandse bestemmingsplanpraktijk. Het kan immers zomaar zijn dat met het uiteindelijke oordeel van het Hof van Justitie een streep door de decennialang gevoerde Nederlandse praktijk van brancheringsregulering wordt gezet.

Prejudiciële vragen Afdeling bestuursrechtspraak

De Afdeling heeft het Hof van Justitie meerdere vragen gesteld. De vragen die de Afdeling heeft gesteld zijn – kort en vereenvoudigd weergegeven - :

1. Is detailhandel, die bestaat uit de verkoop van goederen aan consumenten, een ‘dienst’ als bedoeld in de Dienstenrichtlijn en is daarmee de Dienstenrichtlijn eigenlijk wel van toepassing?
2. Is de Dienstenrichtlijn van toepassing op ruimtelijke ordeningsvoorschriften die ertoe strekken om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand tegen te gaan?
3. Is de (Europese) Dienstenrichtlijn ook van toepassing op een 'zuivere interne situatie' (een puur ‘Nederlands’ bestemmingsplan)?
4. Valt de bestemmingsplanregeling onder beperkingen en verboden die zijn opgenomen in de Dienstenrichtlijn (een zogenoemd ‘vergunningenstelsel’, dan wel een ‘eis’)?

En tot slot – als het Hof al deze vragen bevestigend beantwoord – stelt de Afdeling het Hof van Justitie de vraag of de regeling zoals die in het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’ is opgenomen in strijd is met de Dienstenrichtlijn.

De ‘conclusie Szpunar’

Voordat het Hof van Justitie een uitspraak doet over de gestelde vragen van de Afdeling, wordt altijd een zogenoemde conclusie uitgebracht door een advocaat-generaal bij het Hof van Justitie. Dit is een onderbouwd en gemotiveerd advies aan het Hof van Justitie, hoe de advocaat-generaal vindt dat het Hof van Justitie de door de Afdeling gestelde vragen moet beantwoorden. In de regel wordt een dergelijk advies door het Hof van Justitie overgenomen.

Inmiddels is de conclusie van advocaat-generaal Szpunar gepubliceerd. Hij heeft het Hof van Justitie geadviseerd om – wederom kort en vereenvoudigd weergegeven – de vragen van de Afdeling als volgt te beantwoorden:

1. Detailhandel in de vorm van verkoop aan consumenten van goederen (zoals schoenen en kleding) valt onder de definitie van "dienst"' als bedoeld in de Dienstenrichtlijn.
2. De Dienstenrichtlijn is van toepassing op de voorschriften inzake ruimtelijke ordening zoals deze zijn opgenomen in het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’. De reden daarvoor is dat het in dit bestemmingsplan opgenomen verbod om in een bepaald gebied bepaalde detailhandelsactiviteiten te ontplooien leidt tot extra vestigingskosten en daarmee is de ‘vrijheid van vestiging’ in het geding.
3. Ook wanneer er sprake is van een zaak ‘waarin de feiten zich beperken tot één lidstaat van de Unie’ zijn de relevante bepaling uit de Dienstenrichtlijn – met bijbehorende beperkingen en verboden – van toepassing.
4. Een bestemmingsplan zoals dat in de gemeente Appingedam behelst bestuursrechtelijke bepalingen die een conditio sine qua non vormen voor de vestiging van een marktdeelnemer in zodanige gemeente. Daarmee behelst dit bestemmingsplan een “eis” als bedoeld in de Dienstenrichtlijn (= elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten).

Brancheringsbeperkingen in een bestemmingplan in strijd met Dienstenrichtlijn?

De advocaat-generaal concludeert daarmee dat de Dienstenrichtlijn in deze zaak van toepassing is en er beperkingen gelden voor het kunnen opnemen van brancheringsbeperkingen in het Appingdamse bestemmingsplan. Deze beperkingen houden in dat er door de gemeenteraad een drietal voorwaarden voor het kunnen stellen van eisen (brancheringsbeperingen) in acht moet worden genomen:

1. de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel (discriminatieverbod);
2. de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang (noodzakelijkheid);
3. de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt (evenredigheid).

De advocaat-generaal geeft aan dat het aan de Afdeling bestuursrechtspraak zelf – en dus niet aan het Hof van Justitie – is om te beoordelen of de door de gemeenteraad opgenomen regeling aan deze eisen voldoet.

De advocaat-generaal geeft zelf het antwoord

Ondanks dat het dus aan de nationale instanties is om te beoordelen of aan deze voorwaarden wordt voldaan, stuurt de advocaat-generaal de Afdeling in zijn conclusie alvast een richting op om de opgenomen branchebeperking te rechtvaardigen.

1. De opgenomen beperkingen zijn naar zijn oordeel niet economisch c.q. discriminerend in die zin dat het doel en het gevolg ervan is dat bepaalde detailhandelaars gunstiger worden behandeld dan andere. Dit betreft het discriminatieaspect.
2. De bescherming van het stedelijk milieu betreft een dwingende reden van algemeen belang. Een gemeente kan er belang bij hebben om via een bestemmingsplan te bevorderen dat de binnenstad haar dynamiek en oorspronkelijke karakter behoudt. Regulering van de vestigingsmogelijkheden voor winkels kan in algemene zin onderdeel zijn van een dergelijk beleid. Bovendien is het mogelijk dat een gemeente ook de hoeveelheid en doorstroming van het verkeer binnen en buiten de stad wil beïnvloeden. Dit betreft de eis van noodzakelijkheid.
3. Naar het oordeel van de advocaat-generaal lijkt de beperking evenredig en niet verder te gaan dan wat nodig is om het doel ervan te bereiken. Winkelcentra buiten de binnenstad hebben een zichzelf versterkend effect. Wanneer bepaalde winkels zich eenmaal buiten de stadskern bevinden en de inwoners daar met de auto heen gaan, wordt die locatie ook aantrekkelijker voor andere winkels die tot dusverre in de binnenstad waren gevestigd. De enige manier om de negatieve gevolgen van een verkeerstoename en een lege binnenstad te vermijden is dus om de mogelijkheden voor dienstverrichters om zich buiten de binnenstad te vestigen, te beperken. Dit betreft de eis van evenredigheid.

Conclusie: brancheringsbeperkingen lijken toegestaan, mits voldoende gemotiveerd

Het oordeel van het Hof van Justitie en de daaropvolgende uitspraak van de Afdeling over het ‘Woonplein Appingedam’ zullen nu moeten worden afgewacht. Deze oordelen zullen voor de Nederlandse ‘brancheringspraktijk’ van groot belang zijn.

Met de conclusie van advocaat-generaal Szpunar lijkt – ervan uitgaande dat het Hof van Justitie deze conclusie zal volgen – het eindoordeel te gaan worden dat de Nederlandse ‘brancheringspraktijk’ in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Wel zal er voor overheden een extra motiveringsverplichting gaan gelden. Elke keer als iemand zich als dienstverrichter beperkt of uitgesloten voelt, lijkt hij namelijk van het bevoegd gezag een evenredigheidstoets, zoals opgenomen in de Dienstenrichtlijn, te kunnen verlangen.

Zodra de Afdeling haar einduitspraak over het ‘Woonplein Appingedam’ heeft gedaan zal in dit vakblad een slotartikel over deze discussie worden gepubliceerd.

Quickscan bestemmingsplan

Wilt u zelf duidelijkheid of uw bouwplan past binnen het bestemmingsplan? Voor een vaste prijs onderzoeken onze specialisten de mogelijkheden. Klik hier voor meer informatie over onze Quickscan bestemmingsplan.