Gaan kerk en surfen samen?

Waar de rechtbank Rotterdam besluiten tot het omvormen van een deel van de Steigersgracht te Rotterdam tot een watersportgebied met golfgenerator, horeca en bijgebouwen vernietigde, omdat niet aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening was voldaan, oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State daar in een uitspraak van vandaag (ECLI:NL:RVS:2017:2904) anders over.

Beleving kerk en klooster

In de directe omgeving van het te realiseren watersportgebied bevindt zich een kerk en een klooster van de Dominicanen. Bezoekers van het buitenterras bij de horeca en toeschouwers die surfers luidkeels zullen aanmoedigen, zouden de rust en ingetogenheid die bij de kerk en het klooster horen, bijvoorbeeld tijdens een uitvaart, kunnen verstoren. In redelijkheid kon de gemeente daarom de combinatie van het project en de kerk en het klooster niet in overeenstemming met het vereiste van een goede ruimtelijke ordening achten. Daarbij wees de rechtbank ook op het akoestisch onderzoek dat als uitgangspunt hanteerde dat mensen op het buitenterras niet zullen schreeuwen maar roepen en dat niet meer dan 50% van het publiek tegelijkertijd zal roepen. Onvoldoende was onderbouwd dat met gedragsregels aan dit uitgangspunt zou kunnen worden voldaan.

De Afdeling oordeelt (genuanceerd) anders.

Beleidsruimte en objectieve normen

Zoals steevast begint de Afdeling met de vaststelling dat gemeenten beleidsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of planologische medewerking wordt verleend. De functies watersport en kerk zijn volgens de gemeente verenigbaar gezien de ligging in de binnenstad van Rotterdam in combinatie met een geluidsniveau in geluidgevoelige ruimte dan wel verblijfsruimte van ten hoogste 35 dB(A) etmaalwaarde. De Afdeling oordeelt dat dit uitgangspunt niet onredelijk is.

Daar wordt vervolgens wel aan toegevoegd dat een voorwaarde aan de vergunning had moeten worden verbonden, ook vanwege de bereidheid van de initiatiefnemer om die te accepteren. Die voorwaarde moet voorkomen dat activiteiten in het water plaatsvinden bij aangekondigde uitvaarten.

Het lijkt dus goed te komen, maar vervolgens gaat het dan toch nog mis.

Geluid en goede ruimtelijke ordening

De norm van 35 dB(A) binnenwaarde is een objectieve norm en rapporten kunnen uitwijzen of daaraan wordt voldaan. Maar dan moet niet worden vergeten dat op grond van het Activiteitenbesluit bij de beoordeling het stemgeluid van bezoekers in de openlucht – dus op het water en het buitenterras – buiten beschouwing blijft. Een rapport dat aantoont dat aan het Activiteitenbesluit wordt voldaan is niet genoeg. Het stemgeluid moet bij de beslissing over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de activiteit namelijk wel worden meegenomen.

Het akoestisch onderzoek wees verder uit dat er voor een aantal woningen wel geluidwerende voorzieningen moesten worden getroffen. De discussie over de uitgangspunten van het akoestisch onderzoek (hoeveel mensen schreeuwen er en hoeveel mensen roepen er) beslecht de Afdeling door te oordelen dat de gemeente niet gehouden is om van een worst-case-scenario uit te gaan, maar de beoordeling moet baseren op representatieve uitgangspunten. Om daaraan toe te voegen dat aannemelijk is dat de exploitant roepende en schreeuwende mensen in voldoende mate kan corrigeren om overschrijding van een binnenniveau van 35 dB(A) te voorkomen.

Representatieve situatie

Het is goed om te weten dat een beoordeling moet worden gebaseerd op representatieve uitgangspunten en niet op een worst-case-scenario. Dat geldt dan in ieder geval voor een akoestische beoordeling. In andere situaties moet nog wel eens beoordeeld worden op worst-case-scenario's (maximale planologische mogelijkheden). Het is niet helemaal duidelijk wanneer de Afdeling genoegen neemt met een representatieve invulling, dan wel wanneer een worst-case-scenario moet worden beoordeeld. Het lijkt een twee-traps raket: eerst kijken wat maximaal wordt toegestaan aan activiteiten en daarna wat daarvan een representatieve invulling is, maar helemaal duidelijk is het niet.

Het gaat dan toch mis omdat de gemeente moet toegeven het stemgeluid niet bij de beoordeling te hebben betrokken. Hangende de procedure doet de gemeente dat alsnog, door een nieuw akoestisch onderzoek te presenteren in combinatie met een andere oplossing voor het waarborgen van de binnenwaarden bij woningen en kerk. In plaats van maatregelen aan de gevels van een aantal woningen moet een te realiseren overkapping het geluid zodanig afschermen dat die maatregelen niet meer nodig zijn. Akoestisch een prima oplossing, maar de tegenaanval die appellanten daarop inzetten met het negatieve advies van de welstandscommissie in de hand kan de gemeente vervolgens niet meer pareren. De gemeente had het negatieve welstandsadvies voor de overkapping gepasseerd met de overweging dat een reductie van het geluid belangrijker was dan het behoud van zicht op het water, maar daar kan de Afdeling geen genoegen mee nemen. Feit was immers dat ook zonder overkapping een oplossing bestond voor de geluidproblematiek, zodat onvoldoende gemotiveerd was waarom het welstandsadvies kon worden gepasseerd.

Slot

Voorlopig wordt er nog niet gesurft aan de Steigersgracht in Rotterdam, maar het lijkt niet onmogelijk dat het project alsnog wordt vergund. De rechtspraktijk heeft intussen enkele nieuwe lessen geleerd, waaronder de les dat kerk en surfen best samen kunnen gaan.