Gastarbeiders vormen geen huishouden

In een recente blog heb ik al eens aangegeven dat het lang niet altijd makkelijk is om een juist antwoord te geven op de vraag welk gebruik op grond van een bestemmingsplan is toegestaan. Dat leidt regelmatig tot juridische discussies. Zo ook weer in een uitspraak van de Afdeling van 8 november 2017 .

Wat was er aan de hand?

In deze procedure hadden diverse eigenaren van zomerhuizen op Park aan ’t Veer in Nieuw-Vossenmeer aan het gemeentebestuur van Steenbergen gevraagd om op te treden tegen de huisvesting van seizoenarbeiders en arbeidsmigranten op het park. Volgens hen is dit in strijd met het bestemmingsplan en ondervinden zij hiervan overlast. Het gemeentebestuur heeft vervolgens dwangsommen opgelegd aan bewoners van zomerhuizen waar meer dan één huishouden gevestigd zou zijn.

Regeling in bestemmingsplan laat interpretatieruimte

In het bestemmingsplan zijn de gronden waar de seizoensarbeiders en arbeidsmigranten in het park waren gehuisvest – kort gezegd – bestemd voor de bebouwing van zomerhuizen, waarbij het verboden was om de zomerhuizen te gebruiken of te laten gebruiken voor permanente bewoning.

Een zomerhuis was in het bestemmingsplan gedefinieerd als ‘elk ter plaatse aanwezig woonverblijf, geschikt en bestemd voor niet permanente huisvesting van één huishouden’. Het begrip ‘huishouden’ was niet in het bestemmingsplan gedefinieerd.

Volgens de diverse eigenaren betekende de regeling in het bestemmingsplan dat niet-recreatieve bewoning van de zomerhuizen door huisvesting van seizoensarbeiders en arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan. De Afdeling buigt zich hier vervolgens over.

Wijze van uitleg bestemmingsplan

Voor de vraag of een bepaald gebruik is hanteert de Afdeling een vast stramien:

1. Juridisch bindend zijn de plankaart met de bijbehorende planregels.
2. Als uit de plankaart en planregels op zichzelf of in onderlinge samenhang niet eenduidig een conclusie kan worden getrokken, betrekt de Afdeling de (juridisch niet bindende) plantoelichting bij de uitleg van een bestemmingsplan.
3. Als ook de toelichting onvoldoende aanknopingspunten biedt, wordt teruggevallen op ‘hetgeen in het algemeen gangbare spraakgebruik’ onder een bepaald begrip wordt verstaan. Daarbij hanteert de Afdeling de (dikke) ‘Van Dale’.

Combinatie uitlegmethoden bestemmingsplanbepalingen ook mogelijk

Uit deze uitspraak blijkt dat het zeer goed mogelijk is dat bepaalde uitlegmethoden worden gecombineerd.

1. Wat betreft de vraag of alleen recreatieve bewoning is toegestaan sluit de Afdeling aan bij de definitie van een ‘zomerhuis’ die in het bestemmingsplan is opgenomen (punt ”1” van het vaste stramien). De Afdeling constateert dat die definitie niet inhoudt dat de zomerhuizen uitsluitend recreatief gebruikt mogen worden. Zij vindt die definitie niet voor meerderlei uitleg vatbaar. Het woord ‘uitsluitend’ ontbreekt overigens ook. Dat betekent dat de vraag of de huisvesting van seizoensarbeiders en arbeidsmigranten in zomerhuisjes moet worden aangemerkt als niet-recreatieve huisvesting of niet-recreatief gebruik niet relevant is voor de vraag of er sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Beiden zijn toegestaan.
2. Bij beantwoording van de vraag of er met de huisvesting van seizoensarbeiders en arbeidsmigranten ook sprake is van ‘één huishouden’ als bedoeld in het bestemmingsplan vaart de Afdeling een andere koers, waarbij van belang is dat dit begrip niet gedefinieerd is in het bestemmingsplan.

Conform punt “3” van het vaste stramien van de Afdeling heeft het college naar het oordeel van de Afdeling aansluiting kunnen zoeken bij de definitie die daarvoor in de Van Dale is opgenomen. Daarin wordt een huishouden omschreven als "een of meer personen die in vast verband samenleven (eventueel met (hun) kinderen)". Het college achtte het vaste verband alsmede de continuïteit en onderlinge verbondenheid van onderscheidend belang en mocht dat naar het oordeel van de Afdeling ook doen.

Uitkomst

Naar aanleiding van een onderzoek van de gemeente naar de bewoning ter plaatse heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen en mogen stellen dat seizoensarbeiders die met elkaar in een zomerhuis verblijven en geen affectieve of familiaire band met elkaar hebben, alsmede op hun hoofdverblijf niet samenwonen, niet als één huishouden kunnen worden gekenmerkt wegens het ontbreken van de verbondenheid en continuïteit. Ook vriendengroepen voldoen in de regel niet aan die criteria.

De conclusie van de Afdeling is daarmee dat de huisvesting van seizoensarbeiders en arbeidsmigranten in strijd is met het bestemmingsplan en het college bevoegd is om daar handhavend tegen op te treden.

Deze uitspraak laat nog eens goed zien dat de uitleg van een bestemmingsplanregeling best genuanceerd kan zijn.

Quickscan bestemmingsplan

Wilt u zelf duidelijkheid of uw bouwplan past binnen het bestemmingsplan? Voor een vaste prijs onderzoeken onze specialisten de mogelijkheden. Klik hier voor meer informatie over onze Quickscan bestemmingsplan.