Een gemeenteraad geniet grote vrijheid bij het vaststellen van bestemmingsplannen en de gebruiksmogelijkheden die daarin worden opgenomen. Met enige regelmaat wordt er geprocedeerd over gestelde gemeentelijke (ambtelijke) toezeggingen, die ertoe zouden moeten leiden dat een gemeenteraad een bepaalde ontwikkeling mogelijk zou moeten maken.
De praktijk leert dat een gemeenteraad door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Afdeling”) niet snel ‘verplicht’ wordt om tot een specifieke ontwikkeling te moeten besluiten. In dat licht is een uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2021 interessant. In deze uitspraak laat de Afdeling een gemeenteraad nog maar (erg) weinig ruimte om niet de mogelijkheid tot woningbouw te bieden, althans wordt in het vooruitzicht gesteld dat de gemeente een schadeclaim boven het hoofd hangt als zij hier niet toe besluit.
Wat was er aan de hand?
Al in 2008 heeft de gemeenteraad van Enkhuizeneen plan gemaakt voor woningbouw aan de westkant van Enkhuizen. Concreet is daartoe een bestemmingsplan opgesteld, waarin een uitwerkingsplicht is opgenomen, waarmee kan worden voorzien in de bouw van maximaal 700 woningen. Tot het moment dat dit plan is uitgewerkt mag er niet gebouwd worden binnen het gebied.
Binnen het aangewezen gebied is een agrarisch bedrijf gevestigd, waarvan de exploitant op enig moment de gemeenteraad het verzoek doet om een plan vast te stellen waarmee woningbouw ook daadwerkelijk mogelijk wordt gemaakt. Enige procedurele aspecten daargelaten, besluit de gemeenteraad uiteindelijk tot het weigeren van uitwerking van het plan. De gemeenteraad geeft aan dat er een ander plan zal worden vastgesteld.
Toezegging tot toestaan woningbouw, maar niet op korte termijn te realiseren
Het bedrijf betoogt bij de Afdeling dat de gemeenteraad niet (meer) kan weigeren om woningbouw toe te staan. De gemeenteraad zou meerdere malen hebben toegezegd dat ter plaatse woningbouw zal worden gerealiseerd en heeft daar ook een concrete datum bij genoemd, die inmiddels is verstreken.
De gemeenteraad stelt daartegen over dat zij niet wil meewerken, omdat een dergelijke uitwerking niet binnen afzienbare termijn uitvoerbaar is. De onderhandelingen over de verwerving van gronden zijn stil komen te vallen en de gemeente is niet bereid om op korte termijn tot onteigening over te gaan. Daarnaast wil de gemeenteraad dat de eerste bebouwing aansluitend op de bestaande bebouwing wordt gerealiseerd. Het agrarisch bedrijf is daar op een behoorlijke afstand vanaf gelegen. Eventuele woningbouw op de gronden van het bedrijf zou dan ook op zijn vroegst over minimaal 5 jaar aan de orde kunnen zijn. Daar komt bij dat er geen initiatiefnemer voor eventuele woningbouw voorhanden is en dat de gemeenteraad stelt dat de exploitant van het bedrijf daar zelf ook niet toe in staat zou zijn, aangezien de daartoe noodzakelijke ervaring wordt gemist.
Vertrouwensbeginsel: concrete toezegging en gerechtvaardigd vertrouwen gewekt
De Afdeling start haar beoordeling (terecht) met de vraag of er een concrete toezegging is gedaan aan het bedrijf dat tot woningbouw zou worden besloten, een beoordeling of er sprake is van een zogenoemd geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
De Afdeling oordeelt niet snel tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, maar doet dat hier wel. In eerdere procedures is door de gemeenteraad (bij herhaling en zonder voorbehoud) toegezegd dat een uitwerkingsplan (voor woningbouw) wordt vastgesteld en de gemeenteraad heeft daar ook een concrete datum aan gekoppeld.
Het bedrijf mocht er daarmee dan ook gerechtvaardigd op vertrouwen dat tot vaststelling van een uitwerkingsplan, dat voorziet in woningbouw op hun gronden, zou worden overgegaan.
Keuze: wel of geen woningbouw
Het feit dat er sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen maakt nog niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan.
De Afdeling constateert in deze procedure dat de gemeenteraad zich bij de weigering grotendeels heeft gebaseerd op (enkel) een tijdsaspect. Onvoldoende is aangetoond dat niet kan worden overgegaan tot een uitwerking van de toegekende woonbestemming. Als een concrete invulling nog niet mogelijk is, had de gemeenteraad volgens de Afdeling ook kunnen kiezen voor een globaal plan.
Gelet op de lange voorgeschiedenis en de lange onduidelijkheid waar de exploitant in verkeert over het toegelaten gebruik op zijn gronden, had de gemeenteraad (nu) een keuze moeten maken: willen wij op deze locatie wel of geen woningbouw toestaan? Verder vooruitschuiven van die keuze acht de Afdeling niet (meer) acceptabel.
Gemeenteraad verplicht tot toestaan woningbouw?
De Afdeling geeft de gemeenteraad dan ook (wederom) de opdracht om een nieuw besluit te nemen over het al dan niet toestaan van woningbouw. De Afdeling geeft daarbij echter wel een duidelijk signaal: enkel op grond van daartoe nopende gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle daarbij behorende belangen, waaronder de belangen van de exploitant, kan worden besloten tot het afwijzen van het verzoek tot het vaststellen van een plan dat voorziet in woningbouw.
Als de gemeenteraad tot afwijzing besluit geeft de Afdeling mee dat de gemeenteraad dan moet onderzoeken of en zo ja, in hoeverre aan de exploitant compensatie moet worden geboden in het bijzonder omdat gerechtvaardigd mocht worden vertrouwd op de mogelijkheid tot woningbouw.
De Afdeling wijst er echter ook expliciet op dat de gemeenteraad een andere keuze kan maken. Het staat de gemeenteraad ook vrij om (alsnog) woningbouw planologisch mogelijk te maken, indien de gemeenteraad vindt dat woningbouw op termijn nog steeds aan de orde kan zijn.
De wijze van formulering van de Afdeling (hiervoor cursief aangegeven) lijkt er op te duiden dat de Afdeling de gemeenteraad weinig ruimte (meer) geeft om niet alsnog woningbouw ter plaatse mogelijk te maken.
Conclusie
De Afdeling oordeelt niet snel dat er sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen, dat van invloed is op de inhoud van besluiten van een gemeenteraad. Als er binnen een gemeente echter lange tijd sprake is van een (blijvend) voornemen tot transformatie en dit (toerekenbaar) bij herhaling wordt bevestigd, lijkt de Afdeling met deze uitspraak de ‘vrijheid’ die een gemeenteraad om (alsnog) af te (kunnen) zien van die plannen behoorlijk in te perken, althans niet zonder dat er een schadeclaim op de loer ligt.
Arjan Loo is advocaat op de sectie Omgeving en Overheid bij Poelmann van den Broek advocaten in Nijmegen. Voor vragen of opmerkingen is Arjan Loo bereikbaar op a.loo@pvdb.nl of op telefoonnummer 024 - 381 14 04.
