Leerling met handicap: recht op inclusief onderwijs?

Wettelijke plicht om doeltreffende aanpassingen te treffen.

Een leerling met een handicap of chronische ziekte moet zoveel mogelijk deel kunnen nemen aan het reguliere onderwijs. Een school heeft de plicht om doeltreffende aanpassingen te doen om dat mogelijk te maken. Als dat niet of onvoldoende gebeurt, maakt de school een verboden onderscheid tussen leerlingen mét en leerlingen zonder een handicap. Dat regelt de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (WGBH/CZ). Die plicht is overigens niet onbeperkt. Een school hoeft geen aanpassingen te doen die een ‘onevenredige belasting’ vormen. Als de basisschool geen verdere aanpassingen meer kán doen, kan een toelaatbaarheidsverklaring worden gevraagd. De leerling kan dan eventueel naar het speciaal onderwijs. Ouders zijn het daar natuurlijk niet altijd mee eens.

De zaak van Kubo

Onlangs oordeelde het College voor de Rechten van de Mens (het College) dat een basisschool geen verboden onderscheid had gemaakt toen zij een leerling met het downsyndroom van school verwijderde. Kubo (13) zat sinds 2007 op een Utrechtse basisschool en ontving intensieve begeleiding. Tot en met groep 6 verliep dat zonder noemenswaardige strubbelingen, maar op een zeker moment ontstonden er toch problemen: Kubo kon niet meer meekomen met de groep, had leerproblemen en vertoonde ongewenst gedrag, zoals weglopen en schreeuwen. Aanvankelijk werd samen met de ouders een nieuw plan opgesteld om de problemen te tackelen, maar de school moest al snel concluderen toch handelingsverlegen te zijn. Er werd een toelaatbaarheidsverklaring aangevraagd bij het samenwerkingsverband, waarna een verwijderingsbesluit volgde.
De ouders waren het niet eens met de gang van zaken. Ze vonden dat de school onvoldoende aanpassingen had verricht en dat hun zoon in het regulier onderwijs de beste kansen zou hebben. Voor dat laatste valt iets te zeggen. Uit onderzoek blijkt dat kinderen met het downsyndroom in het regulier onderwijs vaak beter af zijn dan in het speciaal onderwijs. Leerlingen in het reguliere onderwijs hebben vaker vriendjes in de buurt en worden door hun klasgenoten goed geaccepteerd. Ook ontwikkelen ze hun spraak beter en leren ze meer schoolse vaardigheden dan in het speciaal onderwijs. Reden voor de ouders van Kubo om het er niet zomaar bij te laten zitten. Ze hadden al bij de Geschillencommissie Passend Onderwijs aangeklopt en hadden ook beroep tegen het verwijderingsbesluit ingesteld bij de rechtbank Midden-Nederland. Bij beide instanties hadden ze bot gevangen en het College volgde nu ook. De basisschool had gedurende een bepaalde periode weliswaar afgeweken van de gemaakte afspraken, concludeerde het College, maar had overall bezien voldoende aanpassingen gedaan. Er moet gekeken worden naar het ‘geheel van aanpassingen’ dat de school heeft verricht. Het stond voldoende vast dat het verschil in ontwikkeling tussen Kubo en de rest van de leerlingen groot was en dat de school niet nog meer had kunnen doen.

Onevenredige belasting?

Wanneer voldoet een school nu precies aan die plicht om ‘doeltreffende aanpassingen’ te verrichten? Dat is het geval als verdere aanpassingen een onevenredige belasting voor de school vormen. Dat vergt een hele individuele toets waarbij verschillende elementen een rol spelen: de grootte van de school, de beschikbare financiële middelen, de operationele haalbaarheid van de aanpassingen, etc. Mogelijke aanpassingen zijn bijvoorbeeld de inzet van een extra leerkracht of specialistisch expert, aanpassing van de werkplek, aangepaste roosters en toetsingsmomenten, speciale leerprogramma’s of beloningssystemen. Als de school geen aanpassing wil verrichten terwijl deze wel doeltreffend is en niet onevenredig belastend, dan maakt de school verboden onderscheid in de zin van de WGBH/CZ. Dat was in het geval van Kubo volgens het College dus niet aan de orde.

Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap

De zaak van Kubo verdient om nog een andere –en misschien zelfs betere- reden de aandacht. De ouders van Kubo stelden namelijk ook dat de school in strijd had gehandeld met het VN Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (VRPH), dat Nederland in 2016 heeft geratificeerd. Deze stelling is wat meer fundamenteel van aard en ziet op hoe het systeem van passend onderwijs in Nederland is georganiseerd. In artikel 24 van het VRPH is bepaald dat leerlingen met een handicap recht hebben op ‘inclusief onderwijs’. Ze mogen niet worden uitgesloten van het algemene onderwijssysteem. De VN heeft zelfs expliciet gesteld dat landen geen onderscheid mogen maken tussen regulier en speciaal onderwijs. Zoals hiervoor al gezegd, uit onderzoek blijkt dat inclusie veel beter is voor leerlingen met een handicap.

Wanneer voldoet een school aan de plicht om doeltreffende aanpassingen te verrichten?

Passend onderwijs, zoals wij dat kennen in Nederland, is met dat recht op inclusie in strijd, stellen de ouders van Kubo. Wij kennen immers een tweesporensysteem: regulier versus speciaal onderwijs. Internationaalrechtelijk gezien kan dat systeem dus niet door de beugel. Enkel op basis van de aanwezigheid van een handicap wordt een leerling tot het reguliere onderwijs, dan wel tot het speciale onderwijs toegelaten. Dat onderscheid is discriminatie op zichzelf, omdat het een systeem van segregatie is. Kubo moet om die reden gewoon aan het reguliere onderwijs deel kunnen blijven nemen, aldus zijn ouders. Hoogleraren en onderzoekers hebben zich in gelijke woorden uitgelaten: passend onderwijs is een systeem van segregatie, niet van inclusie.

Passend onderwijs in strijd met internationaalrechtelijke verplichtingen?

Dat is nogal wat. Passend onderwijs moest er juist toe leiden dat méér leerlingen naar het reguliere onderwijs konden gaan. Het College gaat ook niet mee in de stelling van de ouders van Kubo. In het oordeel overweegt het College dat ‘het huidige Nederlandse onderwijsstelsel ervan uitgaat dat zoveel mogelijk kinderen, ongeacht hun eventuele beperkingen, deelnemen aan het reguliere onderwijs’. We lezen daarin dat het College in zekere zin een beetje gebonden is aan de politieke consensus die bestaat over het passend onderwijs. Met passend onderwijs wordt zoveel als mogelijk gestreefd naar inclusief onderwijs in de zin van het VRPH, heeft het Ministerie van OCW hierover laten weten. Ook belangenvertegenwoordigers van het basis- en voortgezet onderwijs lijken dezelfde mening te zijn toegedaan, in hoeverre kun je een leerling met (zeer) specifieke behoeftes in het reguliere onderwijs laten meekomen, zonder disproportionele aanpassingen te doen, overbelasting te veroorzaken of kosten te maken? Daarmee lijkt de discussie over inclusief onderwijs voorlopig beslecht. Het uitgangspunt is, en blijft: leerlingen met een handicap moeten deel kunnen nemen aan het reguliere onderwijs, maar dit mag geen onevenredige belasting vormen voor de school. Een werkbare toets, als je het ons vraagt.