Aan veel sanctiebesluiten van overheden gaan waarschuwingen vooraf. De rechtspraktijk zat geruime tijd met de vraag of dergelijke waarschuwingen ook besluiten zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Indien dat het geval is, staat daar ook rechtsbescherming tegen open. De verschillende bestuursrechtelijke colleges in Nederland hielden er hierover niet een geheel eenduidige lijn op na. In haar uitspraak van vandaag heeft de Afdeling bestuursrechtspraak, na uitvoerig beraad, een knoop doorgehakt.
De waarschuwing als besluit
Een bestuurlijke waarschuwing is volgens de Afdeling in ieder geval een besluit als de waarschuwing een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid in bepaalde situaties. In die gevallen is een waarschuwing een essentieel onderdeel van een sanctieregime. Niet van belang is of bij het opleggen van de sanctie nog een belangenafweging moet plaatsvinden, omdat het bestaan van de waarschuwing hoe dan ook een toepassingsvoorwaarde is voor de uitoefening van de sanctiebevoegdheid. De Afdeling overweegt vervolgens dat een waarschuwing binnen het sanctieregime rechtsgevolg heeft, omdat hiermee een bevoegdheid wordt ontsloten die er anders niet zou zijn, te weten de bevoegdheid om bij een volgende overtreding een bestuurlijke sanctie op te leggen (die dus zonder de waarschuwing niet tot de mogelijkheden zou behoren).
In de uitspraak van heden was een waarschuwing op grond van de Arbeidsomstandighedenwet onderwerp van het geding. Hierover stelde de Afdeling vast dat dit een op de wet gebaseerde waarschuwing was (artikel 28a, eerste lid van de Arbeidsomstandighedenwet). De bedoelde waarschuwing is een voorwaarde voor de toepassing van de bevoegdheid om een bevel tot stillegging te geven bij een tweede of herhaalde overtreding. Dat betekent dat de waarschuwing onderdeel is van het sanctieregime en daarom dus een besluit.
Een helder oordeel waar goed over is nagedacht
Voorgaande is een helder oordeel en geeft een voor de praktijk goed bruikbaar kader. Hoewel het oordeel lijkt te schitteren in eenvoud, is de Afdeling niet over één nacht ijs gegaan. Ten aanzien van deze rechtsvraag heeft de Afdeling eerder een conclusie aan de staatsraad advocaat-generaal gevraagd en bij die conclusie heeft de staatsraad advocaat-generaal rekening gehouden met 25 schriftelijke reacties van zogenaamde ‘meedenkers’ vanuit de (rechts)praktijk. De einduitspraak van vandaag is gedaan door een zogenaamde Grote Kamer onder voorzitterschap van de Afdeling bestuursrechtspraak, waaraan in het kader van de rechtseenheid ook de president van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven deelnam, zomede een raadsheer van de Centrale Raad van Beroep en een raadsheer van de Hoge Raad.
Het blijft ingewikkeld
Het laatste woord is met deze uitspraak waarschijnlijk over deze materie toch nog niet gezegd. Bij wijze van ‘toegift’ geeft de Afdeling in de uitspraak nog een overweging om de (rechts)gevolgen te duiden in het geval tegen een waarschuwing geen bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld, maar vervolgens wel over het vervolgbesluit (de boetes of bevelen tot stillegging) wordt geprocedeerd. Daarover wordt overwogen dat indien het bestaan van een waarschuwing een wettelijke toepassingsvoorwaarde is voor de uitoefening van andere bevoegdheid, in bezwaar en beroep tegen het vervolgbesluit het bestaan van een rechtens onaantastbare waarschuwing niet meer aan de orde kan worden gesteld. Wel kan de systematiek van de regelgeving zodanig zijn, overweegt de Afdeling, dat de aan de waarschuwing ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden van belang zijn bij de beoordeling van het vervolgbesluit. De enkele omstandigheid dat de waarschuwing in rechte onaantastbaar is geworden, maakt in die situatie niet dat de feiten en omstandigheden die aan die waarschuwing ten grondslag zijn gelegd per definitie als vaststaand moeten worden aangenomen.
Ik verwacht dat over dit ‘spanningsveld’ nog wel de nodige procedures gevoerd zullen worden, zeker indien in de toekomst gewaarschuwde ondernemers en/of particulieren de tegen die waarschuwing openstaande rechtsbescherming hebben laten glippen en ze het er – eenmaal geconfronteerd met een sanctie – toch niet eens zijn met die eerdere waarschuwing.
