Een bouwplan en het voorgenomen gebruik worden getoetst aan de (gebruiks)bepalingen van het bestemmingsplan. Voldoet het plan aan die regels, dan wordt de vergunning verleend. Zo niet, dan wordt de vergunning geweigerd. Dat lijkt eenvoudig, maar helaas is de uitleg van de gebruiksbepalingen bij zorgvastgoed vaak aanleiding tot moeizame discussies. Zeker indien het zorgconcept wordt ‘ingepast’ in een ouder, bestaand bestemmingplan. Dit terwijl zorgvastgoed nu, vaak van een geheel andere orde is dan ten tijde van vaststelling van het bestemmingsplan. Bijvoorbeeld: een in het bestemmingsplan opgenomen maatschappelijke bestemming met de aanduiding ‘bejaardenoord’, doet niet direct denken aan een invulling van het gebied met een modern woonzorg-concept. Afgelopen woensdag oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak echter dat onder de gegeven, huidige omstandigheden op zo’n bestemming toch ook drie moderne woonzorg-gebouwen voor senioren, met elk 23 woon-zorg-eenheden kunnen worden gerealiseerd. Daarbij werd de veranderende opvatting over de zorg, en de combinatie met wonen, in aanmerking genomen. Dat biedt kansen.
Een geschil over een omgevingsvergunning
Wat was er aan de hand? Deze procedure betrof een geschil over een verleende omgevingsvergunning voor de bouw van de woongebouwen met in totaal 69 woon-zorgeenheden in de gemeente Rheden. Verschillende partijen zijn tegen de verlening van deze vergunning opgekomen, en bepleitten dat het beoogde gebruik niet in overeenstemming was met de gebruiksregels van het bestemmingsplan. De gemeente was van mening dat van strijdig gebruik met het bestemmingsplan geen sprake was. In de bezwaar- en beroepsprocedure werd de gemeente daarin gevolgd, waarna de Afdeling zich over het hoger beroep mocht buigen.
Ter plaatse gold nog een bestemmingsplan uit 1989. Op deze locatie rustte de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" met de nadere aanduiding "bejaardenoorden". Dat het gebruik van appartementen voor uitsluitend wonen met het bestemmingsplan in strijd was, stond niet ter discussie. Maar wat is mogelijk binnen een ‘bejaardenoord’, als dat niet in het bestemmingsplan is gedefinieerd? Valt een woonzorg-gebouw onder die aanduiding? Volgens de appellanten kon uit de toelichting op het bestemmingsplan worden afgeleid dat op deze locatie geen bijzondere woonvormen, waaronder woningen ten behoeve van ouderenzorg, waren toegestaan.
De toetsing aan het bestemmingsplan: het spoorboekje
De Afdeling buigt zich hierover en volgt daarbij haar vaste stramien, dat op hoofdlijnen als volgt is:
- Juridisch bindend zijn de planverbeelding met de bijbehorende planregels. Volgens de Afdeling kan hier in dit geval echter wegens het ontbreken van een definitie van ‘bejaardenoorden’ niet direct uit worden afgeleid, welk gebruik is toegestaan;
- Als uit de planverbeelding en planregels op zichzelf of in onderlinge samenhang niet eenduidig een conclusie kan worden getrokken wat is toegelaten, dan betrekt de bestuursrechter de (juridisch niet bindende) plantoelichting bij de uitleg van een bestemmingsplan. De Afdeling constateert hier dat de toelichting ook niet (volledig) eenduidig is;
- Als ook de toelichting onvoldoende aanknopingspunten biedt, dan wordt teruggevallen op ‘hetgeen in het algemeen gangbare spraakgebruik’ onder een bepaald begrip wordt verstaan. Daarbij hanteert de Afdeling het woordenboek de ‘Van Dale’.
De Afdeling raadpleegde ook in deze uitspraak de Van Dale. De Van Dale verstaat onder het begrip "bejaardenoord": "ouderencomplex". Onder "ouderencomplex" wordt verstaan: "gebouw of gebouwencomplex waar ouderen gehuisvest zijn en waar ze verzorgd worden". Volgens Van Dale wordt onder "verzorgingstehuis" verstaan: "tehuis waar mensen verzorgd worden die niet (meer) voor zichzelf kunnen zorgen". Gegeven deze definities voorziet een bejaardenoord volgens de Afdeling in huisvesting van en zorg aan ouderen.
Het bouwplan voorziet in huisvesting van ouderen. Maar daarmee is nog (steeds) niet duidelijk of het beoogde gebruik in overeenstemming is met het bestemmingsplan. De Afdeling stelt immers dat daarbij tevens moet worden beoordeeld of het voor een bejaardenoord kenmerkende zorgaspect in dit geval voldoende is ingevuld en verzekerd. Pas dan kan het bouwplan worden aangemerkt als een bejaardenoord in de zin van het bestemmingsplan, dus vallend onder de bestemming "Maatschappelijke doeleinden".
Veranderende opvattingen over zorg en wonen zijn relevant bij de uitleg van bestemmingsplannen
Interessant is vervolgens dat de bestuursrechter ook aangeeft dat bij de toets of het bouwplan onder de maatschappelijke bestemming kan worden geschaard, de veranderende opvattingen over en ontwikkeling in de zorg van belang zijn. Deze hebben volgens de bestuursrechter er namelijk toe geleid dat steeds meer andere dan de traditionele, meer kleinschalige, initiatieven in het leven worden geroepen, waarbij zorg wordt aangeboden in combinatie met al dan niet meer of minder zelfstandige bewoning.
Kansen benutten?
Je zou kunnen zeggen dat door deze moderne interpretatie de ‘woondimensie’ verder het bestemmingsplan, in het bijzonder de maatschappelijke bestemming, insluipt. Dat is relevant en commercieel interessant, omdat ‘zelfstandige bewoning’ op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. Het is wel een dunne lijn. De Afdeling loopt in deze uitspraak dan ook zeer specifiek na op welke wijze het zorgaspect is vormgegeven. Uiteindelijk wordt geconcludeerd dat er sprake is van een dusdanige mate van zorg die in het wooncomplex aan ouderen zal worden geboden, dat het zorgaspect voldoende is ingevuld en verzekerd. Het beoogde gebruik is daarmee in overeenstemming met het bestemmingsplan ter plaatse. Komt de zorgdimensie later te vervallen, dan kan handhavend worden opgetreden.
Quickscan bestemmingsplan
Wilt u zelf duidelijkheid of uw bouwplan past binnen het bestemmingsplan? Voor een vaste prijs onderzoeken onze specialisten de mogelijkheden. Klik hier voor meer informatie over onze Quickscan bestemmingsplan.
