De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft vandaag uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS). Het PAS heeft als doel economische ontwikkelingen nabij natuurgebieden met een hoge stikstofbelasting weer mogelijk te maken. Hier staat tegenover dat allerlei beheermaatregelen worden uitgevoerd die positieve effecten zouden moeten hebben op die natuurgebieden. De Afdeling heeft vandaag geoordeeld en prejudiciële vragen gesteld over het PAS.
Vrijstelling voor handelingen onder drempelwaarden
Middels het PAS geldt dat voor projecten of andere handelingen die op een Natura2000-gebied een stikstofdepositie van minder dan de drempelwaarde hebben helemaal geen vergunning hoeft te worden aangevraagd en geen melding hoeft te worden gedaan. Het idee hierachter is dat al die projecten ook tezamen dusdanig kleine effecten hebben dat er gezien de autonome ontwikkelingen en de toch al te treffen maatregelen geen verslechtering van de natuurlijke kenmerken van die Natura2000-gebieden zal kunnen optreden.
In de uitspraak van 17 mei 2017 heeft de Afdeling geoordeeld dat de staat en provincie Noord-Brabant op dit moment onvoldoende hebben aangetoond dat al die projecten (of andere handelingen) die onder die drempelwaarde blijven tezamen de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet kunnen aantasten.
De uitspraak betekent nog niet dat deze vrijstelling van vergunning- en meldingsplicht niet kan. Pas als niet kan worden aangetoond dat de natuurlijke kenmerken niet zullen worden aangetast, kan een dergelijk systeem (waarbij projecten of andere handelingen die onder die drempelwaarden blijven worden vrijgesteld van elke voorafgaande toets of meldingsplicht) geen stand houden. De vraag is nu of die drempelwaarde alsnog met berekeningen kan worden onderbouwd.
Gevolgen voor het hele PAS
Deze onzekerheid over de vrijgestelde projecten en andere handelingen heeft ook gevolgen voor de meldings- en vergunningplichtige projecten die op basis van het PAS worden toegestaan. Als de vrijgestelde activiteiten gevolgen hebben voor een Natura2000-gebied terwijl daar geen rekening mee is gehouden, is zeer de vraag of de in het PAS opgenomen instandhoudingsmaatregelen voldoende effect hebben om de als gevolg van alle projecten toe te nemen stikstofdepositie op te vangen.
Prejudiciële vragen over Programma Aanpak Stikstof
De Afdeling heeft in haar uitspraak ook het Hof van Justitie van de Europese Unie gevraagd om een oordeel over de systematiek van het PAS.
Wat opvalt is dat de Afdeling uitvoerig voorsorteert en duidelijk maakt dat wat haar betreft de systematiek van een programmatische aanpak zou passen in de Europese regelgeving. Omdat zij dat op basis van de bekende jurisprudentie en regelgeving niet met zekerheid durft te stellen, legt zij dat zekerheidshalve toch voor aan het Hof van Justitie.
Ook vraagt de Afdeling aan het Hof van Justitie of de in het PAS opgenomen instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen mogen worden meegenomen als die ten tijde van een specifiek project nog niet daadwerkelijk zijn uitgevoerd of geëffectueerd. Dit is van belang omdat als gevolg van het project een (tijdelijke) verslechtering van de natuurlijke kenmerken op kan treden terwijl de positieve gevolgen van maatregelen in dat natuurgebied dan nog niet zijn geëffectueerd. Het is de vraag hoe dat zich verhoudt tot de instandhoudingdoelstellingen van die Natura 2000-gebieden.
Hof van Justitie aan zet en huiswerk voor de staat en provincie
Nu is het aan het Hof van Justitie om te oordelen over de aanvaardbaarheid van een systeem van een programmatische aanpak zoals het PAS, waardoor geen vergunning- of meldingsplicht geldt voor bepaalde projecten en andere projecten mogen worden vergund op basis van een groter programma met instandhoudingsmaatregelen. Het zal daarom nog enige tijd duren voordat er juridische duidelijkheid over de houdbaarheid van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 zal zijn.
Wel is door de Afdeling al geoordeeld dat de staat en de provincie Noord-Brabant ten aanzien van die vrijgestelde projecten moeten garanderen dat vanwege de autonome ontwikkelingen en te treffen maatregelen geen negatieve effecten op natuurgebieden kunnen optreden. De volgens de provincie beschikbare berekeningen die aan de drempelwaarde ten grondslag zijn gelegd zijn nu namelijk niet inzichtelijk. Het is de vraag of de staat die garantie in een dergelijk systeem alsnog kan bieden. Wordt ongetwijfeld vervolgd.
