In een vijftal uitspraken (onder meer ECLI:NL:RVS:2017:2331) van 30 augustus 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) geoordeeld dat het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland terecht heeft geweigerd om vergunningen aan het Havenbedrijf Amsterdam en de coöperatie NDSM te verlenen voor de plaatsing van 23 nieuwe windturbines in het havengebied van Amsterdam.
Belanghebbendheid
Tegen de weigering van de vergunningen zijn naast de aanvragers ook de gemeente Amsterdam en het college van burgemeester en wethouders in het verweer gekomen.
De uitspraak is in de eerste plaats interessant omdat de Afdeling zich daarmee eerst voor de vraag gesteld ziet of de gemeente Amsterdam en het college wel als belanghebbende gelden bij deze weigeringsbesluiten. Het college van Gedeputeerde Staten meent van niet.
De Afdeling legt echter uit dat en waarom dat hier wel degelijk het geval is.
Ten aanzien van een publiekrechtelijke rechtspersoon, zoals een gemeente, stelt de Afdeling dat zij belanghebbende is als er vermogensrechtelijke belangen van deze rechtspersoon bij het besluit zijn betrokken. De Afdeling stelt vast dat de gemeente Amsterdam eigenaar is van de percelen, waarop de windturbines zijn voorzien. Als gevolg van het besluit tot weigering kunnen geen windturbines op deze percelen worden gebouwd, waarmee het vermogensrechtelijke belang van de gemeente wordt geraakt. Gelet hierop is de gemeente belanghebbende bij de besluiten.
Ten aanzien van bestuursorganen, zoals het college, geldt dat aan hun toevertrouwde belangen als hun belangen worden beschouwd. Een belang is aan een bestuursorgaan toevertrouwd als een wettelijk voorschrift aan dit bestuursorgaan een bevoegdheid tot behartiging van dit belang toekent. De ruimtelijke ordening van het grondgebied van een gemeente is een mede aan het college van burgemeester en wethouders toevertrouwd belang. De Afdeling overweegt dat niet is uitgesloten dat de beslissing om de plaatsing van windturbines op de percelen te weigeren gevolgen kan hebben voor de ruimtelijke ordening, waaronder de transitie naar duurzame energie door middel van windturbines kan worden begrepen, van het grondgebied van de gemeente. Daarmee is ook het college belanghebbende bij de besluiten.
Exceptieve toetsing
In deze procedure gaat het inhoudelijk om de vraag of de provinciale regeling op grond waarvan de vergunningen zijn geweigerd wel verbindend is. Betoogd wordt dat de provinciale regeling onder meer in strijd is met het Europees Handvest, de Dienstenrichtlijn, de Onteigeningswet, de Wet ruimtelijke ordening en de Grondwet.
De Afdeling legt uit dat de vraag naar verbindendheid van de provinciale regeling door de rechter exceptief wordt getoetst. Deze toetsing houdt in dat de rechter een voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten, indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen.
De Afdeling wijdt meerdere interessante overwegingen aan de verschillende ‘hogere regelingen’. Een daarvan pak ik eruit.
Gemeentelijke autonomie in het geding: als er maar een ‘provinciaal belang’ aan de orde is
Het Havenbedrijf, coöperatie NDSM, de gemeente en het college betogen dat er geen provinciaal belang aan de orde is. Een dergelijk belang is vereist voor het kunnen stellen van provinciale regels. Met het oog op een goede ruimtelijke ordening is er geen (provinciale) noodzaak om het oprichten van windturbines in het haven- en industriegebied van Amsterdam te beperken.
De Afdeling geeft over dit betoog aan dat het er (enkel) om gaat of met de regeling een provinciaal belang wordt gediend. Het gaat er dan om dat provinciale staten zich ‘in redelijkheid’ een bepaald belang hebben kunnen aantrekken. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling blijkt dat dit al snel wordt aangenomen.
Tot die conclusie komt de Afdeling ook in deze uitspraak. De Afdeling constateert dat provinciale staten belang hebben toegekend aan het behoud van de openheid van het landschap in Noord-Holland en het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van het landschap en daarom een regeling over de plaatsing van windturbines hebben opgenomen. De Afdeling oordeelt dat provinciale staten zich terecht deze belangen als ‘provinciaal belang’ hebben kunnen aantrekken. De Afdeling merkt op dat provinciale staten daarbij in redelijkheid in aanmerking hebben kunnen nemen dat windturbines door hun afmetingen en zichtbaarheid over grote afstand een impact op de ruimte in het landelijk gebied hebben. Provinciale staten hebben daarnaast in redelijkheid in aanmerking kunnen nemen dat de bouw van windturbines binnen bestaand bebouwd gebied impact kan hebben op de beleving van de openheid van het landschap buiten de stad.
Dat betekent dat er in dit geval een bevoegdheid bestaat om de gemeentelijke autonomie in te perken en een provinciale regeling vast te stellen, met bijbehorende beperkingen.
Conclusie: provinciale regeling is verbindend
De Afdeling loopt in deze uitspraak ook de overige ‘hogere regelingen’ langs, maar komt tot de conclusie dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat de betwiste provinciale regeling wegens strijd met een hogere regeling of een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing moet worden gelaten. Het college van Gedeputeerde Staten heeft de gevraagde vergunningen dan ook terecht geweigerd.
