Behoefte maakt schuld: de laddertoets voor hotels

De afgelopen jaren laat de hotelbranche op verschillende manieren een stijgende lijn zien. Niet alleen zijn de kamerprijzen steeds hoger en stijgt de bezettingsgraad, maar ook het aantal hotels neemt toe. Aan behoefte dus geen gebrek, zou je zeggen. Toch sneuvelen er met enige regelmaat hotelplannen bij de bestuursrechter juist vanwege een gebrek aan behoefte daaraan. Hoe dat kan en – belangrijker – hoe dat kan worden voorkomen leest u in deze bijdrage.

Op de mooiste locaties voor realisatie van een hotel, geldt meestal een bestemmingsplan dat géén hotels toestaat. Voor de ontwikkeling van een hotel moet doorgaans dus een nieuw bestemmingsplan worden vastgesteld of er moet met een omgevingsvergunning van het bestemmingsplan worden afgeweken. Dat dit nogal wat voeten in de aarde kan hebben, zal bekend zijn. Van voldoende parkeerplaatsen tot verstoring van beschermde diersoorten, van schaduwwerking tot het gemeentelijke horecabeleid: allerhande aspecten komen bij de beoordeling van het plan aan bod. Dit nog los van de stikstofproblematiek die met de recente ‘PAS-uitspraak’ van de Raad van State een hoge vlucht heeft genomen.

Hotels en de ‘laddertoets’

Zelfs als al deze hordes zijn genomen, moet echter de behoefte aan de extra hotelkamers nog op juiste wijze in kaart worden gebracht. Deze verplichting vloeit voort uit de ‘ladder voor duurzame verstedelijking’ (ook wel: SER-ladder), die in artikel 3.6.1 lid 2 van het Besluit ruimtelijke ordening is gecodificeerd. Dit artikellid verplicht ertoe om bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, de behoefte hieraan te beschrijven. Tot voor kort moest zelfs een ‘actuele regionale behoefte’ worden aangetoond (en dus niet alleen worden beschreven), maar die eis is afgezwakt. Achtergrond van de regel is te voorkomen dat wordt gebouwd voor leegstand. Dat geldt al helemaal als dat bouwen plaatsvindt buiten bestaand stedelijk gebied.

De behoefte aan een hotel valt uiteen in de kwantitatieve en de kwalitatieve behoefte daaraan. Bij de kwantitatieve behoefte gaat het om de berekende vraag naar het aantal hotelkamers in een afgebakend onderzoeksgebied. Hierbij wordt gebruik gemaakt van landelijke en regionale cijfers en uitgegaan van een gezonde bezettingsgraad van de in het onderzoeksgebied betrokken hotels. De kwalitatieve behoefte is de behoefte aan het specifieke karakter van het hotel. Ook als de kwantitatieve behoefte aan een hotel beperkt is, kan de bijzondere opzet daarvan een eigen vraag genereren waardoor de kwalitatieve behoefte doorslaggevend is.

Waar de kwalitatieve behoefte vooral gaat om een ‘goed verhaal’, komt berekening van de kwantitatieve behoefte in de buurt van exacte wetenschap. Dat blijkt uit verschillende uitspraken die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), de hoogste bestuursrechter, daarover heeft gedaan.

Kwantitatieve behoefte: hogere wiskunde?

Ten eerste moet de regio op juiste wijze worden afgebakend. Daarvoor moet van geval tot geval worden bezien welk schaalniveau past bij de ontwikkeling waarin een plan voorziet. Het onderzoeksgebied kan bijvoorbeeld worden afgebakend door een afstand van maximaal 20 autominuten van het plangebied te hanteren. Ook kan van het relevante Cebuco-verzorgingsgebied worden uitgegaan: een geografisch gebied, bestaande uit gemeenten die geconcentreerd zijn rondom één of meer economische verzorgingscentra. Zolang de afbakening goed is gemotiveerd, doorstaat deze wel de toets der kritiek.

Vervolgens moet het aantal beschikbare hotelkamers in het onderzoeksgebied worden bepaald, om aan de hand van de bezettingsgraad daarvan de marktruimte voor extra hotelkamers te berekenen. Het ‘tellen’ van het aantal beschikbare hotelkamers is echter niet zo eenvoudig als het lijkt. Daarbij moet namelijk niet slechts rekening worden gehouden met het aantal feitelijk aanwezige hotelkamers, maar ook met de (nog) niet gerealiseerde hotelkamers waarvoor al wel onherroepelijke planologische toestemming is verleend. Dit betreft de zogeheten ‘harde plancapaciteit’ aan hotelkamers. Deze toets is streng en net zoals je niet “een beetje zwanger” kunt zijn, bestaat er ook geen harde plancapaciteit die toch niet zo hard is.

In een procedure over een bestemmingsplan voor realisatie van een hotel bij Epse (ten zuiden van Deventer), had de gemeenteraad, die het bestemmingsplan vaststelt, "niet-relevante harde plancapaciteit" niet bij de behoefteberekening betrokken. Volgens de raad bestond er op korte termijn namelijk geen zicht op realisatie van dat hotel. De Afdeling “volgt de raad niet in deze redenering” en zette daar in haar uitspraak van 17 oktober 2018 een dikke streep doorheen.

In een uitspraak van 22 mei 2019 over een bestemmingsplan ten behoeve van een uitbreiding van Hotel Mastbosch in Breda gaat het op een vergelijkbare manier fout. Bij de vaststelling van het aanbod aan hotelkamers had de raad geen rekening heeft gehouden met harde plancapaciteit waarvan de kans op realisering werd geschat op minder dan 75%. Volgens de raad was niet aannemelijk dat die capaciteit daadwerkelijk zou worden benut. Daarom was de raad van oordeel dat slechts met een gedeelte van de harde plancapaciteit in de behoefteraming kon worden volstaan. De Afdeling gaat daar niet in mee en oordeelt ook hier dat het bestemmingsplan een gebrek heeft.

Conclusie: berekening behoefte belangrijker dan uitkomst

Bij de ontwikkeling van een hotel lijkt de behoefte daaraan vanzelfsprekend, al was het maar omdat er kennelijk een business case is. Voor een bestemmingsplan dient de behoefte echter nauwkeurig in beeld te worden gebracht. Daarbij is niet zozeer van belang dat een bepaalde kwantitatieve behoefte wordt aangetoond, maar vooral dat de behoefte (of het gebrek eraan) op juiste wijze inzichtelijk is gemaakt en of daadwerkelijk alle aanwezige capaciteit in de beschrijving is meegenomen. Pas dan kan namelijk door de gemeenteraad, die de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor ruimtelijke ontwikkelingen, worden beoordeeld of aan het plan voor het hotel kan worden meegewerkt.

Quickscan bestemmingsplan

Wilt u zelf duidelijkheid of uw bouwplan past binnen het bestemmingsplan? Voor een vaste prijs onderzoeken onze specialisten de mogelijkheden. Klik hier voor meer informatie over onze Quickscan bestemmingsplan.