Programma Aanpak Stikstof
Voor bouwprojecten in de buurt van de “Natura 2000-gebieden” moet vooraf de mate van stikstofdepositie worden berekend. Afhankelijk van die uitkomst wordt bepaald of het bouwproject mag worden gerealiseerd, al dan niet met behulp van een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). De overheid heeft in 2015 voor deze beoordeling het Programma Aanpak Stikstof (PAS) opgesteld. Eind mei 2019 heeft de Raad van State echter geoordeeld dat het PAS in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn en daarom niet meer mag worden gebruikt voor genoemde beoordeling. Dit heeft aanzienlijke gevolgen voor alle betrokkenen waaronder projectontwikkelaars, bouwbedrijven en eindgebruikers.
De stikstofuitspraak van de Raad van State heeft geleid tot grote onduidelijkheid. Reeds verleende niet onherroepelijke vergunningen staan immers op losse schroeven, de overheid weet nog niet hoe om te gaan met nieuwe vergunningsaanvragen en ook zullen bepaalde activiteiten die volgens het PAS meldings- en/of vergunningsvrij waren, alsnog vergunningsplichtig worden. Het is zelfs onzeker of onherroepelijke vergunningen stand zullen houden.
De ABN Amro heeft ingeschat dat de bouwsector de komende 5 jaar voor 14 miljard aan schade zal lijden als gevolg van de stikstofuitspraak van de Raad van State. Daarnaast leert een eerste inschatting dat 1500 reeds geïnitieerde projecten negatief worden beïnvloed door de stikstofuitspraak. Een groot deel van de schade heeft betrekking op wegenbouw, maar ook de woning- en utiliteitsbouw wordt hard geraakt.
Door markt en overheid wordt naarstig gezocht naar oplossingen en de brancheorganisatie voor projectontwikkelaars NEPROM pleit zelfs voor noodwetgeving om woningbouwprojecten zo min mogelijk te frustreren gelet op toenemende vraag naar woningen.
Mogelijke oplossingen
Afhankelijk van de fase waarin de planontwikkeling zich bevindt is het allereerst zinvol om na te denken over alternatieven om de stikstofdepositie te beperken. Voor nieuwbouwwoningen gelden tegenwoordig al veel duurzaamheidsmaatregelen. Dus in aanpassing van het ontwerp van woningen zal weinig ‘winst’ te behalen zijn. Bij de utiliteitsbouw zijn vaak wel meer alternatieven mogelijk door de toepassing van andere materialen of alternatieve productiemethoden.
Ook kan bij grote bouwprojecten gedacht worden aan de logistieke organisatie van de bouwplaats. Voor de beoordeling van de stikstofdepositie bij een bouwproject, wordt immers ook de stikstofdepositie tijdens de bouwfase betrokken. Door bijvoorbeeld de inzet van schoner materieel, het combineren van leveranties en het structureel verminderen van verkeersbewegingen voor arbeid door middel van een ‘hub’, kan de neerslag van stikstof drastisch worden beperkt.
Nadat het bouwplan concreet en definitief is, dient er een zogenaamde voortoets plaats te vinden waarin de stikstofdepositie van het bouwproject wordt beoordeeld en wordt vastgesteld of er een Wnb-vergunning is benodigd. Als dat het geval is, dan zal er een zogenaamde passende beoordeling moeten plaatsvinden om ervoor te zorgen dat er een vergunning kan worden verleend. Hierbij kunnen mogelijk instrumenten worden ingezet zoals mitigatie en extern salderen. Mocht de passende beoordeling niet tot een vergunning leiden, dan resteert alleen nog de zogenaamde ADC-toets om alsnog een Wnb-vergunning te verkrijgen. Het voert te ver om in dit artikel de passende beoordeling en ADC-toets gedetailleerd uit te werken, maar het is wel relevant om deze mogelijkheden in het achterhoofd te houden.
Juridische positie
Helaas hebben de hiervoor oplossingen voor een groot aantal projecten niet altijd het noodzakelijke effect. Planaanpassing kan bijvoorbeeld niet meer omdat de planontwikkeling al in een te ver gevorderd stadium is of omdat er überhaupt geen zinvolle alternatieven mogelijk zijn. Dagelijks verschijnen er voorbeelden van stilgelegde projecten in de media. Bovendien heeft de Raad van State onlangs enkele op het PAS gebaseerde bestemmingsplannen vernietigd waardoor ook in die gebieden de projectontwikkeling stil is komen te liggen.
Bij standaard bouwprojecten waarop de UAV 2012 van toepassing zijn is de ontwikkelaar/opdrachtgever verantwoordelijk voor de voor het project benodigde publiekrechtelijke toestemmingen. In professionele aannemingsovereenkomsten is vrijwel altijd bepaald dat de aannemingsovereenkomst tot stand komt onder de opschortende of ontbindende voorwaarde dat sprake is van een onherroepelijke vergunning. Als er vervolgens geen onherroepelijke vergunning wordt verkregen, komt er ofwel geen overeenkomst tot stand ofwel wordt de overeenkomst ontbonden waarbij de aannemer geen recht heeft op kosten- en/of schadevergoeding.
[campagnes]
Financieel probleem
Zowel voor aannemers, projectontwikkelaars als eindgebruikers leidt de stillegging van projecten tot een financieel probleem. Zo heeft de ontwikkelaar investeringen gedaan (grond, planontwikkeling, aanbesteding etc.) die op korte termijn niet worden terugverdiend. Bovendien loopt de ontwikkelaar het risico dat het project op een later moment niet meer uitvoerbaar is vanwege tussentijdse kostenstijgingen, gewijzigde regelgeving of omdat de uitvoerende partij of eindgebruiker niet meer tegen de afgesproken condities beschikbaar is.
Ook de financiële gevolgen voor aannemers zijn lastig te overzien. Zo heeft een aannemer in zijn meerjarige begroting en orderportefeuille rekening gehouden met de bouw van het stilgelegde project, is de voorbereiding doorgaans al gestart en zijn er vaak al afspraken gemaakt met derden om realisatie binnen de afgesproken kaders mogelijk te maken. Daar komt nog bij dat in de praktijk niet altijd duidelijke afspraken worden gemaakt over de uiterlijke startdatum waardoor het contractueel niet altijd mogelijk/verantwoord is om alternatieve bouwprojecten aan te nemen in afwachting van de start van het stilgelegde project.
Door de stikstofuitspraak worden ook eindgebruikers getroffen. Afhankelijk van de fase waarin een project zich bij stillegging bevindt, kunnen eindgebruikers reeds investeringen hebben gedaan in afwachting van de realisatie van het project. Denk hierbij bijvoorbeeld aan tijdelijk huren of kopen van panden of ontwerp- en advieskosten gedurende de planontwikkeling.
De hiervoor beschreven extra kosten en/of schade voor de betrokkenen kunnen vaak niet op een andere partij worden verhaald omdat ontwikkelaars doorgaans het risico dragen voor het verkrijgen van onherroepelijke vergunningen en daarom in contracten met aannemers en eindgebruiker opschortende of ontbindende voorwaarden opnemen waaruit volgt dat de aannemer of eindgebruiker geen recht heeft op schade- en/of kostenvergoeding als het project in de vergunningsfase strandt. Natuurlijk is deze conclusie in de praktijk afhankelijk van de exacte bewoordingen van de contracten. Als bijvoorbeeld contractueel is bepaald dat de opdrachtgever/projectontwikkelaar uitsluitend verantwoordelijk is voor de omgevingsvergunning, dan kan mogelijk het niet of niet tijdig verkrijgen van een Wnb-vergunning tot een andere kostenverdeling leiden.
Conclusie
De stikstofuitspraak van de Raad van State leidt tot grote onzekerheid en aanzienlijke financiële gevolgen voor ontwikkelaars, aannemers en eindgebruikers. Naar verwachting leidt dit tot stagnatie van de bouwproductie. Extra zuur nu de bouwsector na jaren van recessie eindelijk weer een positieve trend vertoont.
De overheid zou er dan ook goed aan doen om op zeer korte termijn met adequate wet- en/of regelgeving te komen om ervoor te zorgen dat bouwplannen in de buurt van Natura 2000-gebieden kunnen worden beoordeeld om ook economische ontwikkeling mogelijk te maken.
Alternatieven
Naar verwachting zullen marktpartijen in de tussentijd niet stilzitten en zullen zij creatieve alternatieven ontwikkelen om de stikstofdepositie als gevolg van bouwprojecten zo veel mogelijk te reduceren in lijn met de Habitatrichtlijn en de door de overheid ontwikkelde instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden. Mogelijk leidt dit tot versnelde innovatie en dit kan een positief effect hebben op de Europese en nationale duurzaamheidsdoelstellingen. Daarnaast blijven er altijd mogelijkheden om door middel van de passende beoordeling of ADC-toets alsnog een vergunning te verkrijgen.
