De overgangsregeling
In de Rendac-uitspraak van 18 december 2024 heeft de Raad van State geoordeeld dat voor intern salderen een vergunningplicht geldt, terwijl dat voorheen niet het geval was. Bovendien heeft de Raad van State geoordeeld dat de vergunningplicht geldt met terugwerkende kracht, namelijk vanaf 1 januari 2020. Omdat daarmee allerlei aanvankelijk legaal verrichte activiteiten van het ene op het andere moment illegaal zijn geworden, heeft de Raad van State voorzien in een overgangsregeling. Die overgangsregeling houdt in dat tot 1 januari 2030 in beginsel niet handhavend kan worden opgetreden tegen:
“[…] activiteiten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 fysiek zijn gestart, die na die datum nog in uitvoering zijn of nog wordt geëxploiteerd én waarvan op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen mocht worden aangenomen dat geen natuurvergunning nodig was […]”.
Initiatiefnemers van activiteiten die onder de overgangsregeling vallen, hebben dus tot 1 januari 2030 om alsnog een natuurvergunning (omgevingsvergunning voor de Natura 2000-activiteit) te verkrijgen zonder dat in de tussentijd hoeft te worden gevreesd voor handhavend optreden. Een eenmaal aangevangen bouw hoeft dus niet te worden stilgelegd in afwachting van de natuurvergunning. De Raad van State noemt ook expliciet ‘exploitatie’, zodat ook ingebruikname van het eenmaal gebouwde bouwwerk onder de overgangsregeling valt.
Voorvraag 1: gestart vóór 1 januari 2020?
De overgangsregeling geldt enkel voor activiteiten die zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025. Dus als de bouw is aangevangen vóór 1 januari 2020 geldt de overgangsregeling niet. Voor die datum gold namelijk nog een vergunningplicht voor intern salderen.
Voorvraag 2: toepassing intern salderen?
De overgangsregeling geldt alleen voor projecten waarbij toepassing is gegeven aan intern salderen en die daarmee op 0,00 mol/ha/jaar uitkwamen. Als na intern salderen maar voor de resterende depositie middels een ecologische voortoets significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden op voorhand konden worden uitgesloten, gold evenmin een vergunningplicht en valt het project dus ook onder de overgangsregeling. Indien echter sprake was van – bijvoorbeeld – een combinatie van intern en extern salderen (waaronder gebruikmaking van een stikstofbank of het leasen van stikstofrechten), is de overgangsregeling niet van toepassing.
Als de seinen na voorgaande twee vragen nog op groen staan, resteert de vraag of de activiteit vóór 1 januari 2025 is aangevangen.
Datum omgevingsvergunning niet relevant
Ten eerste is van belang te beseffen dat de datum waarop de omgevingsvergunning is verleend of onherroepelijk is geworden, niet relevant is. Het betreft een beoordeling van de feitelijke vraag of de bouwactiviteiten fysiek zijn gestart.
Het ‘project’-begrip
Hoewel dat niet zo expliciet is overwogen, lijkt de Raad van State met de fysieke start van een ‘activiteit’ te doelen op de ‘Natura 2000-activiteit’ zoals gedefinieerd in de Omgevingswet. Die definitie verwijst naar het begrip ‘project’ in de Europese Habitatrichtlijn. In die Habitatrichtlijn is het begrip ‘project’ niet nader gedefinieerd. Uit zowel Europese als nationale rechtspraak kan worden afgeleid dat het om onlosmakelijk met elkaar verbonden activiteiten moet gaan. Dat geldt bijvoorbeeld voor de bouw- en gebruiksfase van gebouwen: die twee mogen niet los van elkaar worden gezien en vormen samen dus één project.
Wanneer zijn (bouw)activiteiten fysiek gestart?
Uiteraard vormt de fysieke start van de bouwfase, dus het moment waarop de eerste paal in de grond wordt geslagen of de eerste steen wordt gelegd, de start van de activiteit als bedoeld in de Rendac-uitspraak.
Gelet op de uitleg van het begrip ‘project’ is echter goed verdedigbaar dat daaronder ook het bouwrijp maken kan worden begrepen. Immers, dat bouwrijp maken is noodzakelijkerwijs verbonden met de bouw: zonder bouwrijp maken géén bouw. In die redenering valt ook het voorbelasten van de grond onder de start van het project. En zelfs de sloop van de oude bebouwing kan onder omstandigheden worden gezien als start van het project.
Wel zal voldoende aannemelijk moeten worden gemaakt dat de sloop, voorbelasting en/of het bouwrijp maken onlosmakelijk samenhangen met de daadwerkelijke bouw, in die zin dat zij daarmee in direct verband moeten staan. Dat kan bijvoorbeeld blijken uit overeenkomsten en vergunningen of -aanvragen. Verder ligt het voor de hand dat bij de voor het project opgestelde Aerius-berekening (en het intern salderen) ook rekening is gehouden met (de emissies van) al deze voorbereidende activiteiten. Als die daarin niet zijn betrokken en – al dan niet bewust – eerder juist los zijn berekend, vormt dat een contra-indicatie en is het ook maar de vraag of intern salderen nog mogelijk was.
Conclusie: voorbereidende handelingen kunnen óók maken dat een project onder de overgangsregeling valt
Het is kortom verdedigbaar dat een project (activiteit) waarvoor intern is gesaldeerd, al is begonnen bij de start van de voorbereidende werkzaamheden en dus eerder dan het moment waarop de eerste paal de grond in is geslagen. Wel is dat afhankelijk van de omstandigheden in het specifieke geval.
Tot slot past hier een disclaimer, in die zin dat er bij het schrijven van deze blog nog geen rechtspraak is over de toepassing van de overgangsregeling. Het is dan ook zaak de ontwikkelingen nauwlettend in de gaten te houden. Omdat niet iedereen daar tijd voor en zin in heeft, doen wij dat in ieder geval. Indien u vragen heeft, helpen wij u dan ook graag verder.
Webinar bouwen, stikstof en salderen in 2025 – dinsdag 18 maart
Meer weten? Op dinsdag 18 maart van 10.00 - 11.00 uur zullen Juuk Hulshof en Caspar Delissen een gratis webinar verzorgen. Daarin zullen zij bespreken welke gevolgen de Rendac-uitspraak heeft voor projecten waarvan iedereen dacht dat ze juridisch waren afgekaart.
Aanmelden en meer info
