Omgevingswet en Wet kwaliteitsborging voor het bouwen: de technische bouwactiviteit

Dit jaar informeren wij u vanuit verschillende invalshoeken over de ontwikkelingen rondom de nieuwe Omgevingswet. In het vierde deel van deze reeks zette Robin al uiteen dat het huidige toetsingskader voor de activiteit ‘bouwen’  onder de Omgevingswet opgeknipt zal worden in de ‘technische bouwactiviteit’ en de ‘omgevingsplanactiviteit’. Waar in zijn blog vooral de focus lag op de omgevingsplanactiviteit, leg ik in dit blog de focus meer op de technische bouwactiviteit.

Met betrekking tot de verruimde aansprakelijkheid voor aannemers door de nieuwe Wet kwaliteitsborging voor het bouwen verwijs ik u naar een blog van mijn collega Lieke.

De technische bouwactiviteit

Momenteel vindt de toetsing van de technische aspecten van een bouwplan plaats in het kader van de aanvraag voor de activiteit ‘bouwen’. Een bouwplan moet namelijk voldoen aan het Bouwbesluit 2012, maar ook aan het bestemmingsplan, welstand en de bouwverordening. Dit gaat onder de Omgevingswet veranderen door de gelijktijdige invoering van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Naar de huidige stand van zaken lijkt deze invoering plaats te gaan vinden op 1 juli 2022. Onder de Omgevingswet wordt de technische bouwactiviteit losgeknipt van huidige andere toetsingskaders, die gezamenlijk in het omgevingsplan terecht komen en zodoende als ‘omgevingsplanactiviteit’ gaan gelden. De  technische bouwactiviteit betreft de toetsing aan het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en de duurzaamheid en bruikbaarheid (art. 5.18 Omgevingswet), die aldus kan worden vergeleken met de huidige toetsing aan het Bouwbesluit 2012.

De gevolgklassen

De technische bouwactiviteit kan vergunningvrij, meldingsplichtig of vergunningplichtig zijn. De mogelijkheid van een meldingsplichtige (technische) bouwactiviteit is nieuw ten opzichte van het huidige stelsel. Onder welke categorie (‘gevolgklasse’) de technische bouwactiviteit valt, is in belangrijke mate afhankelijk van de omvang en constructie van het bouwplan. Eenvoudige bouwwerken van beperkte omvang en met weinig gebruikers zijn voor de technische bouwactiviteit veelal vergunningvrij. Naarmate de omvang en/of het aantal gebruikers van het bouwwerk groter, dan wel de constructie complexer is, zal sprake zijn van een meldings- of vergunningplicht. In het kader van die melding of vergunningaanvraag wordt beoordeeld of er wordt voldaan aan de voor die werkzaamheden relevante regelgeving zoals het Besluit bouwwerken leefomgeving (‘vervanger’ van het Bouwbesluit 2012).

Het is de bedoeling dat deze verschuiving in stappen gaat. Het stelsel van kwaliteitsborging geldt voorlopig slechts voor bouwkundig minder complexe bouwwerken zoals eensgezinswoningen en kantoren, gezamenlijk aangeduid als ‘gevolgklasse 1’. Op den duur (wanneer is nog niet duidelijk) zal het nieuwe regime ook gaan gelden voor meer complexe bouwwerken zoals bibliotheken, gemeentehuizen en onderwijsgebouwen (gevolgklasse 2) en uiteindelijk ook voor zeer complexe bouwwerken zoals metrostations, voetbalstadions en ziekenhuizen(gevolgklasse 3).

Toetsing van de technische bouwactiviteit vindt niet langer plaats door het college, maar door ‘private kwaliteitsborgers’. Het college beoordeelt slechts of de technische toetsing door de kwaliteitsborger volgens de voorschriften is verlopen.
[campagnes]

Op welke manier gaat dit stelsel er in de praktijk uit zien?

De manier waarop dit stelsel van private kwaliteitsborging eruit moet gaan zien is nog in ontwikkeling. In het hiernavolgende gaan wij uit van de versie van het Ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen zoals de Minister die op 22 februari 2021 naar de Eerste Kamer heeft gestuurd.

In het nieuwe stelsel zal bij zowel meldingsplichtige als vergunningplichtige technische bouwactiviteiten vier weken voorafgaand aan de start van de bouw een melding gedaan moeten worden (art. 2.18 Bkl). Beginnen met bouwen vóór deze vier weken zijn verstreken is dus in strijd met het Bkl. De melding moet worden gedaan bij het bevoegd gezag (veelal het college van B&W). Aan het doen van deze melding gaan nog een paar stappen vooraf.

Stap 1 – De risicobeoordeling

In de eerste plaats moet de kwaliteitsborger een risicobeoordeling maken waarin potentiële risico’s naar voren komen zoals het niet voldoen aan de bouwtechnische voorschriften. De eisen waar zo’n risicobeoordeling aan moet voldoen zullen pas duidelijk worden als de eerste toetsingsinstrumenten goedgekeurd gaan worden.

Stap 2 – Het borgingsplan

Op basis van de risicobeoordeling stelt de kwaliteitsborger een borgingsplan op. Daarin moeten de maatregelen beschreven staan om de geconstateerde risico’s te voorkomen of te beperken. Dit borgingsplan moet als onderdeel van de melding worden ingediend. De eisen waar zo’n borgingsplan exact aan moeten voldoen zijn nog onbekend.

Stap 3 – De melding ‘start bouw’ / rol bevoegd gezag

Anders dan nu, waarbij een vergunningaanvraag moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag, dient het bevoegd gezag straks alleen te beoordelen of de melding compleet is en aan alle indieningsvereisten is voldaan. Het is onder het nieuwe stelsel niet de bedoeling dat het bevoegd gezag deze melding inhoudelijk gaat toetsen of een oordeel gaat geven over dit borgingsplan. Die inhoudelijke toetsing zal gedaan moeten gaan worden door private kwaliteitsborgers zelf. Om te waarborgen dat die inhoudelijke toetsing onafhankelijk is bestaat er een verbod voor kwaliteitsborgers om in een andere hoedanigheid (bijv. organisatorisch, financieel of juridisch) dan als kwaliteitsborger bij een project betrokken te zijn. Het bevoegde gezag zal wel moeten controleren of het gekozen (toetsings)instrument is toegelaten voor de gevolgklasse van het betreffende bouwwerk en of de kwaliteitsborger beschikt over de juiste certificaten. Een melding telt pas als een melding als de melding compleet is.[1] Dat betekent dat, als alle andere toestemmingen geregeld zijn, de schop vier weken na het doen van een complete melding de grond in kan.

Stap 4 – Gereedmelding bouwwerk

Wanneer de bouw is afgerond dient er een ‘gereedmelding bouwwerk’ ingediend te worden bij het bevoegd gezag. Bij deze melding moet ook een akkoordverklaring van de kwaliteitsborger worden bijgevoegd. Twee weken na het doen van een complete melding mag het gebouw in gebruik worden genomen. Na deze gereedmelding bouwwerk verdwijnt kwaliteitsborger uit beeld en is het bevoegd gezag weer verantwoordelijk voor toezicht en handhaving van de bouwregels.

Toetsingsinstrumenten

Anders dan nu kan de opdrachtgever, ter vervanging van een door de gemeente gekozen wijze van bouwtoezicht, zelf een instrument kiezen waarmee hij de kwaliteit van het toekomstige bouwwerk zal waarborgen. De verschillende soorten instrumenten waaruit gekozen kan worden zijn afhankelijk van het bouwwerk en de gevolgklasse waar dit bouwwerk onder valt.

Bij het type instrument kun je denken aan door een nog op te richten toelatingsorganisatie erkende beoordelingsrichtlijnen of gecertificeerde werkwijzen (art. 2.15, vierde lid, Bbl). Het idee is dat deze goedgekeurde instrumenten zullen worden opgenomen in een openbaar register. Alleen erkende ‘instrumentaanbieders’ kunnen instrumenten ter goedkeuring voorleggen aan de toelatingscommissie. Deze toelatingscommissie wordt bekostigd door deze ‘instrumentaanbieders’.[2] 

Kosten?

In de huidige praktijk worden leges geheven voor het beoordelen van een aanvraag omgevingsvergunning. Omdat voor veel technische bouwactiviteiten niet langer een aanvraag hoeft te worden ingediend, betekent dat ook dat de legesplicht in zoverre vervalt. Wel zal de in te schakelen kwaliteitsborger kosten in rekening brengen voor de technische toetsing van het bouwplan.

Het bevoegd gezag mag aan leges geen geld verdienen en dient legesbedragen (vaak een percentage van de bouwkosten) zodanig vast te stellen dat deze niet meer dan kostendekkend zijn voor het behandelen van alle aanvragen waarvoor leges kunnen worden geheven. Waarschijnlijk betekent het wegvallen van de technische bouwtoets door het bevoegd gezag dan ook dat de legestarieven van veel gemeenten naar beneden zouden moeten worden bijgesteld. Immers, ook de kosten voor gemeenten zullen met dit stelsel dalen. Het is echter maar de vraag of die besparing voor een kleine bouwer op gaat wegen tegen de kosten voor een kwaliteitsborger. Sterker nog, er bestaan al zorgen over het feit dat de kosten die kwaliteitsborgers straks in rekening kunnen gaan brengen zodanig hoog kunnen gaan zijn dat daardoor (vooral kleine) bouwprojecten stil komen te liggen.

Momenteel zijn er nog geen instrumentaanbieders of kwaliteitsborgers. De kosten voor het ontwikkelen van de benodigde instrumenten en de kosten voor de certificering van deze kwaliteitsborgers moeten volgens de Minister namelijk ook door de private sector zelf terugverdiend worden.[3] Daarnaast geldt straks ook dat voor veel bouwactiviteiten kwaliteitsborgers nodig zijn terwijl er nog maar weinig kwaliteitsborgers meteen gecertificeerd zijn. Dat zal leiden tot een erg hoge werkdruk bij de eerste kwaliteitsborgers hetgeen waarschijnlijk een sterk prijsopdrijvend effect zal gaan hebben. Vooral ook omdat er zonder kwaliteitsborger geen melding kan worden gedaan en zonder zo’n melding ook niet met de bouw gestart kan worden. Omdat de gemeentes deze toets niet langer zelf uit mogen voeren zullen veel kleine bouwprojecten stil komen te liggen als er geen kwaliteitsborgers beschikbaar (of te duur) zijn. Als de wet zoals die nu voorligt wordt aangenomen verkrijgen kwaliteitsborgers een soort monopoliepositie zonder dat hun tarieven wettelijk gereguleerd worden om de markt toegankelijk te houden. Het is nog maar de vraag of de wetgever deze mogelijke gevolgen ook overziet.

[1] De eisen waar een melding aan moet voldoen staan in art. 2.19 Bbl

[2] Gelet op het nog niet in werking getreden art. 1.58 Bouwbesluit 2012.

[3] Kamerstukken II 2020/21, 32 757, nr. 174, p. 16.