Opeenvolgende handhavingsbesluiten? Ga telkens na of sprake is van een overtreding!

Ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft het niet altijd bij het rechte eind. Dat kan ertoe leiden dat een inhoudelijk onjuist besluit ‘formele rechtskracht’ verkrijgt, hetgeen betekent dat ervan moet worden uitgegaan dat het besluit inhoudelijk klopt. Bij handhavingsbesluiten ligt dat genuanceerder, zoals blijkt uit een uitspraak van 31 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2648). In deze uitspraak staan een last onder dwangsom (de last) en een daarop gebaseerd invorderingsbesluit ter discussie.

De eerste last onder dwangsom

Appellanten bewonen een boerderij aan de Rijksweg Zuid in Elst. In 1987 is een bouwvergunning verleend voor een mestplaat. De mestplaat is in de loop der jaren echter vergroot, zodat deze niet langer in overeenstemming is met de bouwvergunning uit 1987. Naar aanleiding van een verzoek om handhaving heeft het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe (het college) appellanten in 2013 voor het eerst een last onder dwangsom opgelegd. Appellanten dienden de omvang van de mestplaat weer in overeenstemming te brengen met de bouwvergunning op straffe van een dwangsom.

Rechtbank en Afdeling: wel of geen omgevingsvergunning nodig?

In beroep oordeelt de rechtbank echter dat voor de mestplaat geen omgevingsvergunning nodig is. Daarom is geen sprake van een overtreding, zodat de rechtbank de last heeft vernietigd. In hoger beroep is de Afdeling in zijn uitspraak van 16 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2919) echter van oordeel dat voor de uitbreiding van de mestplaat wel degelijk een omgevingsvergunning is vereist. Zodoende vernietigt de Afdeling de uitspraak van de rechtbank. De last is daarmee onherroepelijk geworden en heeft dus ‘formele rechtskracht’ verkregen: er moet van de juistheid van de inhoud van de last worden uitgegaan.

De tweede last onder dwangsom

Omdat appellanten de uitbreiding van de mestplaat niet hebben verwijderd en daarvoor ook geen vergunning is verleend, heeft het college in 2016 opnieuw eenzelfde last onder dwangsom opgelegd: de uitbreiding van de mestplaat moet worden verwijderd op straffe van een dwangsom van € 15.000 ineens. Na het verstrijken van de in de last opgenomen termijn waarbinnen de overtreding dient te worden beëindigd, besluit het college ook tot invordering van deze dwangsom.

In weerwil van de uitspraak van 16 september 2015 en de onherroepelijke last onder dwangsom uit 2013, menen appellanten echter dat voor de mestplaat geen vergunning nodig is. Het college is in dat geval niet bevoegd om een last op te leggen, laat staan een naar aanleiding daarvan verbeurde dwangsom in te vorderen. Zodoende belanden partijen weer bij de Afdeling.

Formele rechtskracht bij handhavingsbesluiten

In de uitspraak van 31 juli 2019 nuanceert de Afdeling de leer van de formele rechtskracht bij handhavingsbesluiten:

“Een besluit dat onherroepelijk is geworden, heeft formele rechtskracht. Dat betekent dat in beginsel moet worden uitgegaan van de juistheid van het besluit.

De formele rechtskracht van een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom gaat niet zo ver dat er in een latere handhavingsprocedure zonder meer vanuit moet worden gegaan dat een overtreding heeft plaatsgevonden. Bij het opleggen van een nieuwe last onder dwangsom geldt als uitgangspunt dat het college opnieuw - aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die op dat moment gelden - moet beoordelen of sprake is van een overtreding. Voor zo'n inhoudelijke beoordeling bestaat des te meer aanleiding als de bevoegdheid tot het nemen van een handhavingsbesluit door een van de partijen wordt bestreden (vergelijk overweging 2.2 van de uitspraak van 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2499).”

Met andere woorden: als eerder onherroepelijk is geoordeeld dat sprake is van een overtreding, betekent dat niet dat bij de oplegging van een nieuwe last ook per definitie sprake is van een overtreding, zélfs indien de situatie juridisch ongewijzigd is. Het blijkt namelijk inderdaad dat de mestplaat – en ook de uitbreiding daarvan – vergunningvrij is op grond van artikel 3 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Voor de goede orde: ook in 2013 kende het Bor deze bepaling al. Zodoende overweegt de Afdeling:

“[…] dat - anders dan in de eerdergenoemde uitspraak van 16 september 2015 is geoordeeld - geen omgevingsvergunning voor de activiteit 'bouwen' is vereist voor de uitbreiding van de mestplaat.”

Hoewel de Afdeling doorgaans op zijn qui vive is ten aanzien van mogelijke vergunningvrijheid, zeker bij belastende besluiten, lijkt iedereen dat in 2015 te zijn vergeten. In dergelijke gevallen is het goed te constateren dat de Afdeling niet te beroerd is te erkennen dat het eerdere oordeel over de vergunningplicht niet juist was.

Conclusie: overtreding altijd aan de orde stellen

Indien u wordt geconfronteerd met een handhavingsbesluit is het altijd de moeite waard om te onderzoeken of daadwerkelijk sprake is van een overtreding. Dat geldt óók als eerder al handhavend is opgetreden vanwege hetzelfde feit en dit heeft geleid tot een onherroepelijk besluit waarin is geoordeeld dat sprake is van een overtreding.