Binnen het omgevingsrecht wordt met grote regelmaat geprocedeerd over aantasting van privacy en andere gestelde inbreuken op het woon- en leefklimaat. Over het algemeen betreft het dan bestemmingsplanprocedures of procedures over omgevingsvergunningen waarbij de ene buur zich op het standpunt stelt dat het bevoegd gezag het besluit niet heeft mogen nemen, omdat daarmee een te vergaande aantasting van het woon- en leefklimaat mogelijk wordt gemaakt.
In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van vandaag, was de omgekeerde situatie aan de orde. Het (voormalig) algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum (Amsterdam), heeft een aanvraag voor de realisatie van een balkon ter plaatse van een Amsterdamse binnenstedelijke binnentuin geweigerd, juist omdat het betreffende balkon volgens het algemeen bestuur tot een onevenredige aantasting van de privacy en het woon- en leefklimaat van de omwonenden zou leiden.
Hoe zit het ook alweer? Welke ruimte heeft het bevoegd gezag om zich (al dan niet noodgedwongen) te 'mengen' in zo'n 'bestuursrechtelijk burengeschil' over een balkon en wie bepaalt uiteindelijk het eindspel?
Geen rol voor de vergunningverlener en bestuursrechter bij gebonden beschikkingen
Het burenrecht (met o.a. hinder, afstanden van bouwwerken tot aan de perceelgrens, artikel 5:37 e.v. van het BW) kan gelet op de limitatief-imperatieve formulering van artikel 2.10 van de Wabo geen rol van betekenis spelen bij een aanvraag om omgevingsvergunning voor enkel de activiteit bouwen. Een privaatrechtelijke belemmering is namelijk geen weigeringsgrond voor de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. De omgevingsvergunningenprocedure voor die activiteit biedt het bevoegd gezag dus geen mogelijkheid om zich te mengen in burenrechtelijke geschillen en daarbij privaatrechtelijke belangen af te wegen. Past het aangevraagde bouwplan kort gezegd in het bestemmingsplan, dan moet de vergunning worden verleend. Het is ook om deze reden dat het bevoegd gezag in een bij de vergunning begeleidend schrijven vaak opmerkt dat het verlenen van de omgevingsvergunning voor bouwen nog niet per definitie vrijwaart tegen eventuele privaatrechtelijke belemmeringen en rechten van derden. Derden kunnen zich altijd nog tot de civiele rechter wenden.
Afwegen van belangen bij afwijken van het bestemmingplan: ‘beleidsruimte’ en toetsing door de bestuursrechter
Zodra een bouwaanvraag echter in strijd is met het bestemmingsplan, dan dienen alle belangen afgewogen te worden, waaronder dus ook begrepen de privaatrechtelijke aspecten van het plan. Er is dan immers geen sprake van een limitatief-imperatief stelsel. Aan de orde komt dan onder meer of de privaatrechtelijke belemmering ‘evident’ is.
Een afwijking van het bestemmingsplan was ook aan de orde in de kwestie over het balkon aan de Amsterdamse binnentuin. De Afdeling overweegt in die uitspraak dat de beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan, tot de bevoegdheid van het algemeen bestuur behoort, waarbij het algemeen bestuur beleidsruimte heeft, aldus de Afdeling.
De Afdeling gebruikt hier de term ‘beleidsruimte’, waarmee, heel kort gezegd, tot uitdrukking wordt gebracht dat het niet aan de bestuursrechter, maar aan het algemeen bestuur is om uiteindelijk te beslissen over de aanvaardbaarheid van de inbreuk op het woon- en leefklimaat. Deze beleidsruimte gaat ver, maar is niet onbeperkt. In het jaarverslag van de Raad van State over 2017 wordt over ‘beleidsruimte’ het volgende opgemerkt:
In het jaarverslag 2016 is al melding gemaakt van de indringender toetsing door de bestuursrechter. Zoals in de literatuur niet onopgemerkt is gebleven, heeft dat er mede toe geleid dat de Afdeling bestuursrechtspraak is afgestapt van het gebruik van de term ‘marginale toetsing’, die een te vrijblijvende opstelling van de rechter suggereert. De termen ‘beleidsvrijheid’ en ‘beoordelingsvrijheid’ zijn vervangen door ‘beleidsruimte’ en ‘beoordelingsruimte’, met als overkoepelende term ‘beslissingsruimte’. De sinds jaar en dag gebruikte term ‘vrijheid’ wordt niet meer gebruikt, omdat deze verwarrend kan zijn. Geen enkel gebruik van een publiekrechtelijke bevoegdheid is geheel vrij, maar steeds gebonden aan de regels van het recht.
Voor het onderhavige geval betekent dit dat de bestuursrechter toetst of het algemeen bestuur uiteindelijk in redelijkheid heeft kunnen weigeren om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. ‘In redelijkheid’ betekent dus niet dat elk besluit en iedere motivering de toets van de bestuursrechter kan doorstaan. Onder andere zal de ‘evenredigheid’ van de inbreuk van belang zijn.
De rechtbank heeft in eerste aanleg blijkens de uitspraak ook aanleiding gezien om een onderzoek ter plaatse in te stellen om naar eigen waarneming vast te stellen wat nu daadwerkelijk de inbreuk van het bouwplan op het woon- en leefklimaat van de buren zou zijn. Een mooi voorbeeld van een actieve opstelling van de bestuursrechter, ‘ondanks’ de beleidsruimte van het algemeen bestuur.
Het respecteren van de ‘beleidsruimte’
De beleidsruimte zal er toch nog vaak toe nopen dat besluiten de toets der kritiek kunnen doorstaan. In dit concrete geval werd nog door de aanvrager van het balkon opgemerkt dat het om een locatie in stedelijk gebied ging en dat in de omgeving wel meer balkons en terrassen zijn gerealiseerd. In navolging van de rechtbank oordeelt de Afdeling echter dat dit niet betekent dat het algemeen bestuur verplicht is om een vergunning te verlenen die kan leiden tot een verdergaande aantasting van de privacy en het woon- en leefklimaat van omwonenden. Datzelfde geldt voor de stelling van de aanvrager dat het realiseren van het balkon niet in strijd was met het burenrecht, in dit concrete geval artikel 5:50 van het BW, waarin een afstandsnorm van 2 meter tot aan de erfgrens is opgenomen. Het algemeen bestuur moet ter zake een eigen afweging maken, aldus de Afdeling. Als er zoals in dit geval geen privaatrechtelijke belemmering bestaat, betekent dat dus niet dat ‘daarom’ de vergunning moet worden verleend.
De (evident) privaatrechtelijke belemmering
De situatie dat het balkon wél in strijd zou zijn met artikel 5:50 van het BW, betreft het leerstuk van de evident privaatrechtelijke belemmering. Het betreft dan situaties waarin het vergunningverlenende bevoegd gezag haar beleidsruimte onder omstandigheden niet meer mag (kan) aanwenden, omdat op voorhand duidelijk is dat er een privaatrechtelijke belemmering aan de realisatie van het bouwwerk in de weg staat. Over die interessante materie, meer in een volgend blog!
Quickscan bestemmingsplan
Wilt u zelf duidelijkheid of uw bouwplan past binnen het bestemmingsplan? Voor een vaste prijs onderzoeken onze specialisten de mogelijkheden. Klik hier voor meer informatie over onze Quickscan bestemmingsplan.
