Toepassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking verder verduidelijkt

Een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet voorzien in een behoefte die kwantitatief en/of kwalitatief kan worden onderbouwd. Basis voor de berekening van de kwantitatieve behoefte is het afzetten van de vraag naar de nieuwe ontwikkeling tegen het aanbod. Met een uitspraak van 22 mei 2019 geeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) antwoord op een paar vragen over deze berekening.

Wat was er aan de hand

De gemeente Breda faciliteerde met een bestemmingsplan de uitbreiding van een viersterrenhotel aan de rand van het Mastbos met 53 kamers en nieuwe voorzieningen. Omwonenden en vrienden van het Mastbos voeren hiertegen het nodige aan, waarbij een aantal beroepsgronden vragen oproept over de toepassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking. De antwoorden daarop van de Afdeling zijn voor de praktijk interessant.

Harde plancapaciteit

Nadat de regio is afgebakend, waarbinnen de uitbreiding van het hotel effecten heeft, kunnen ten behoeve van de kwantitatieve behoeftebepaling vraag en aanbod in die regio tegen elkaar worden afgezet. In dit geval koos de gemeente voor een regio van gemeenten rond Breda, en die afbakening vond de Afdeling passen bij de ontwikkeling van een viersterrenhotel met uiteindelijk 100 kamers.

Om vervolgens vraag en aanbod tegen elkaar af te zetten moet voor de aanbodzijde worden gekeken naar de harde plancapaciteit (ECLI:NL:RvS:2016:24). De Afdeling maakt duidelijk wat daaronder wordt verstaan: dan gaat het om aanbod dat kan worden gerealiseerd op grond van onherroepelijke planologische besluiten, ook als dat aanbod feitelijk (nog) niet is gerealiseerd.

In dit geval waren niet al die planologisch mogelijke ontwikkelingen meegenomen. De gemeente had een inschatting gemaakt van de haalbaarheid van projecten binnen de onherroepelijke planologische mogelijkheden en vastgesteld dat het niet aannemelijk was dat een aantal ontwikkelingen doorgang zou vinden. Recent was ook een aanvraag voor een hotel elders (hoewel planologisch toegestaan) ingetrokken. Ontwikkelingen waarvan de kans op realisering op minder dan 75% werd ingeschat, werden daarom door de gemeente niet meegenomen.

Hier neemt de Afdeling geen genoegen mee. Zolang de planologische basis voor die ontwikkelingen er ligt komt geen betekenis toe aan een inschatting van de haalbaarheid, maar moet de volledige capaciteit die kan worden gerealiseerd worden meegenomen.

Airbnb

Een interessante vraag die aan de orde werd gesteld was de vraag of het aanbod aan Airbnb in de regio ook zou moeten worden meegenomen. De Afdeling overweegt dat “de Raad in redelijkheid het aanbod in de regio van Airbnb kamers buiten beschouwing heeft gelaten, nu niet is gebleken dat deze markt in dit geval een zodanige omvang had dat daarvan enig effect op de vaststelling van overschot aan hotelkamers in de regio had moeten worden verwacht.".

Deze overweging geeft duidelijk aan dat het Airbnb-aanbod niet volledig kan worden genegeerd, maar van geval tot geval zal moeten worden bepaald of dat aanbod effect heeft op de vaststelling van een overschot van hotelkamers in de regio. Opvallend is wel dat de Afdeling over de omvang van de markt van Airbnb spreekt en niet meeneemt dat Airbnb mogelijk in een zodanig ander segment opereert dat het in de vergelijking niet thuishoort (of: als Airbnb wel zou moeten worden meegenomen ook aan de vraagzijde de vraag naar Airbnb mee moet worden genomen). Een vraag die dus vooralsnog onbeantwoord blijft.

Kwalitatieve behoefte

Als er geen kwantitatieve behoefte is (omdat het aanbod de vraag overstijgt) en dus cijfermatig een overschot aan hotelkamers ontstaat bij het doorgaan van de ontwikkeling, dan is daarmee niet per definitie gezegd dat de ontwikkeling geen doorgang kan vinden. Ook kwalitatieve aspecten spelen namelijk een rol.

In dit geval vond de gemeente dat de uitbreiding van het hotel een kwalitatieve meerwaarde voor het hotelaanbod zou hebben, omdat met de uitbreiding werd gemikt op nieuwe doelgroepen, waaronder zogenoemde leisure- en wellnessgasten, minder mobiele hotelgasten en gasten met behoefte aan medische zorgondersteuning.

De Afdeling is consequent in de toepassing van de ladder. Ook voor de kwalitatieve behoefte moet een confrontatie tussen vraag en aanbod plaatsvinden. De gemeente had de gerichtheid op nieuwe doelgroepen niet afgezet tegen het aanbod (harde plancapaciteit) voor specifiek die doelgroepen in de betreffende regio. Pas na zo'n confrontatie kan worden beredeneerd of de uitbreiding van het hotel daadwerkelijk een eigen vraag zal genereren. De gemeente zal dit onderzoek alsnog moeten verrichten.

Conclusie

Het is raadzaam bij het opstellen van een rapportage voor de toepassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking systematisch te werk te gaan.

In de eerste plaats moet de regio waarbinnen de ontwikkeling effect heeft worden afgebakend. Daarna moet voor de kwantitatieve behoeftebepaling de vraag- en aanbodconfrontatie plaatsvinden, door de harde plancapaciteit af te zetten tegen de vraag(ontwikkeling). Daarbij moet feitelijk aanbod dat van invloed is op de vraag worden meegenomen. Ook mogen twijfelachtige ontwikkelingen die wel planologisch mogelijk zijn niet worden weggedacht. Alle onherroepelijke plancapaciteit moet worden meegenomen.

Komt het aan op een kwalitatieve onderbouwing, dan is het zaak om de bijzondere kwaliteiten van de ontwikkeling ook tegen het aanbod op dat vlak af te zetten.

Deze uitspraak kan worden gezien als een mooie aanvulling op de overzichtsuitspraak voor de toepassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking die de Afdeling heeft gegeven op 28 juni 2017 (ECLI:NL:RvS:2017:1724).

Quickscan bestemmingsplan

Wilt u zelf duidelijkheid of uw bouwplan past binnen het bestemmingsplan? Voor een vaste prijs onderzoeken onze specialisten de mogelijkheden. Klik hier voor meer informatie over onze Quickscan bestemmingsplan.