Uitleg bestemmingsplannen, vaak is meer mogelijk dan gedacht

Is een kantoor of een winkel op een bedrijventerrein toegestaan? Mogen parkeerplaatsen ten behoeve van een winkel op een stuk grond met de bestemming “tuin” of “woondoeleinden” gerealiseerd worden? Zijn zorgwoningen binnen een bestemming “maatschappelijk” toegestaan? Stuk voor stuk betreft dit vragen omtrent de uitleg van een bestemmingsplan. Daarbij is van groot belang welke 'uitlegregels' de Raad van State hanteert bij de uitleg van een bestemmingsplan om te bepalen of een bepaald gebruik of een bouwplan is toegestaan.

In de afgelopen jaren heeft de Raad van State in diverse uitspraken richting gegeven aan de vraag op welke wijze een bestemmingsplan uitgelegd moet worden.

Uitlegregels bestemmingsplan

  1. Uit de jurisprudentie van de Raad van State blijkt dat de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan de strijd is met het bestemmingsplan.
  2. In de planregels opgenomen specifieke gebruiksregels moeten ook worden betrokken bij de toets of het bouwplan/gebruik in overeenstemming is met de bestemming. Afwijkingsregels in een bestemmingsplan mogen echter, aldus de Raad van State, niet betrokken worden bij de uitleg van een planregel.
  3. Aan een niet bindende toelichting op een bestemmingsplan komt slechts betekenis toe, indien de planregels op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. In een dergelijk geval kan de toelichting meer inzicht geven over de bedoeling van de gemeenteraad.
  4. Indien een begrip niet gedefinieerd is in de planregels en (de toelichting op) het
    bestemmingsplan geen aanknopingspunten biedt voor de uitleg van het specifieke begrip, kan voor de uitleg van het begrip worden aangesloten bij het algemeen spraakgebruik. In dat geval hanteert de Raad van State het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal.

Aan de hand van deze uitlegregels moet beoordeeld worden of een bouwplan, dan wel een specifiek gebruik op een bepaald perceel is toegestaan. Het is daarbij van belang om de juiste volgorde van deze uitlegregels te hanteren om niet een verkeerde conclusie te trekken. Hierbij is van belang dat de Raad van State als eerste kijkt naar de verbeelding en de bijbehorende planregel en dan datgene erbij betrekt dat nodig is.

Voorbeeld:

Is een commercieel kantoor (bank, advocatenkantoor, enz.) toegestaan binnen een bestemming bedrijf? Om die vraag te beoordelen is uiteraard het bestemmingsplan van belang. Een regelmatig voorkomende situatie is de volgende:

Op hebt betreffende stuk grond rust de bestemming bedrijf. In artikel 3 lid 1 van de planregels, dat op de bestemming bedrijf ziet, is bepaald dat bedrijven in milieucategorie 1 – 3.1 van de bijbehorende Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan. Een definitie van bedrijf is in het bestemmingsplan niet opgenomen en het bestemmingsplan biedt geen aanknopingspunten omtrent het begrip bedrijf.

In de gebruiksregels bij artikel 3 is nog bepaald dat detailhandel, behoudens perifere detailhandel, niet is toegestaan. Nadere gebruiksregels betreffende de bestemming bedrijf zijn niet in de planregels opgenomen. In de staat van bedrijfsactiviteiten is onder andere zakelijke dienstverlening opgenomen als categorie 2 en het begrip kantoor is gedefinieerd als een voorziening gericht op het verlenen van diensten op administratief, financieel, architectonisch, juridisch of een daarmee naar aard gelijk te stellen gebied.

In een dergelijk geval zijn commerciële kantoren voor zakelijke dienstverlening binnen de bestemming bedrijf toegestaan. Ik licht dit toe.

In artikel 3 is immers bepaald dat bedrijven in cat. 1 – 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan. Allereerst moet dan beoordeeld worden of een kantoor een bedrijf is in de zin van het bestemmingsplan. Het begrip bedrijf is niet gedefinieerd en de planregels, noch de toelichting bevatten aanknopingspunten voor de uitleg van het begrip bedrijf.

In dat geval kijkt de Raad van State naar hetgeen in de 'dikke Van Dale' onder bedrijf wordt verstaan. Blijkens die definitie valt onder een bedrijf mede het 'leveren van diensten'. Een kantoor betreft het leveren van diensten.

De volgende stap is dat een kantoor ook is opgenomen in de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Daarmee is een kantoor op grond van artikel 3 lid 1 van de planregels toegestaan.

Nu in de betreffende planregels geen specifieke gebruiksregels voor kantoren zijn opgenomen moet geconcludeerd worden dat een kantoor ter plaatse is toegestaan.

Met dit voorbeeld wordt ook duidelijk dat bestemmingsplannen regelmatig meer functies mogelijk maken dan aanvankelijk gedacht. Het loont dan ook de moeite om het bestemmingsplan goed te (laten) bestuderen.

Rudi Minkhorst.

Partner en bestuurder: Omgeving en overheid

05 april 2019 Kennis

Stuur Rudi een reactie

  • Bescherming persoonsgegevens:
    U kunt erop vertrouwen dat wij uw persoonlijke gegevens verwerken volgens onze privacy policy.