Beleidsregels wijzigen tijdens vergunningprocedure, dat kan niet zomaar!

Met enige regelmaat komt het voor dat na het indienen van een aanvraag om een vergunning gemeentelijke beleidsregels worden gewijzigd. Dit leidt vaak tot frustratie van een aanvrager. In sommige gevallen pakt een wijziging positief uit, maar in met merendeel van de gevallen staat het gewijzigde beleid vergunningverlening juist in de weg.

Dat een bestuursorgaan eenzijdig ‘de spelregels’ tijdens een procedure kan veranderen klinkt misschien vreemd, maar is inmiddels met enige regelmaat door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) geaccepteerd.

Uit een uitspraak van de Afdeling van 12 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4045) blijkt dat deze vlieger echter niet altijd opgaat. Uit deze uitspraak volgt namelijk dat als een rechter aangeeft dat aan bepaalde beleidsregels moet worden getoetst, het een bestuursorgaan niet (zomaar) meer is toegestaan om eenzijdig de spelregels te veranderen.

Wat was er aan de hand?

Deze procedure gaat over een al in 2014 aangevraagde omgevingsvergunning door Zicob Vastgoed B.V. voor het toestaan van een hotelfunctie op een aantal percelen in Amsterdam. Volstrekt helder is dat Amsterdam geen uitbreiding van het aantal hotels (meer) wil hebben, reden waarom zij de vergunning weigert.

Zicob Vastgoed B.V. stelt tegen dat besluit bezwaar in. Dat bezwaar wordt ongegrond verklaard. In een daarop volgende procedure bij de rechtbank en de Afdeling wordt echter geconstateerd dat het gemeentelijk beleid ‘Regionale Hotelstrategie 2016-2022’ evident onjuist bij het beoordelen van de aanvraag is toegepast. In haar uitspraak van 31 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1434) geeft de Afdeling de opdracht om (het beleid nu goed toepassend) opnieuw op het bezwaar van Zicob Vastgoed te beslissen.

Nieuw beleid

Gedurende de procedure bij de Afdeling is er nieuw beleid vastgesteld. Dit “Overnachtingsbeleid” is op 1 januari 2017 in werking getreden en vervangt het Amsterdamse deel van de Regionale Hotelstrategie. Er dient dus een beslissing op bezwaar te worden genomen, nadat er nieuw beleid in de gemeente is gaan gelden.

Uitgangspunt is dat bij een beslissing op een bezwaarschrift aan het recht, de feiten en omstandigheden en de beleidsregels moet worden getoetst, die op dat moment gelden. De nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van Zicob Vastgoed B.V. wordt dan ook getoetst aan het Overnachtingsbeleid. Volgens het algemeen bestuur past de aanvraag van Zicob Vastgoed B.V. niet in dit nieuwe beleid en de vergunning wordt wederom geweigerd. Zicob Vastgoed B.V. is het wederom niet eens met deze weigering en stelt opnieuw (rechtstreeks) beroep in bij de Afdeling.

Afdeling: in principe toetsen aan nieuw beleid, tenzij een rechter anders bepaalt

De uitspraak van de Afdeling is kort. De Afdeling herhaalt daarbij allereerst haar hoofdregel dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht en de beleidsregels moeten worden toegepast zoals die op dat moment gelden. Dat zou dus betekenen dat er terecht aan het Overnachtingsbeleid is getoetst en het weigeringsbesluit terecht is genomen.

Dat vindt de Afdeling echter niet. Zij geeft aan dat haar uitspraak van 31 mei 2017 helder was. Zij overweegt:

dat het algemeen bestuur (…) alsnog aan de hand van de Hotelstrategie zorgvuldig moest onderzoeken of het medewerking aan de door Zicob Vastgoed gewenste hotelfunctie kan verlenen. Voor zover het algemeen bestuur de weigering handhaaft en niet alsnog overgaat tot verlening van de gevraagde vergunning, mag het dat niet doen zonder dat het kenbaar
en deugdelijk is ingegaan op de uitgebreide en kritische overwegingen van de rechtbank over de toetsing aan de in de Hotelstrategie opgenomen hotelladder.

De Afdeling stelt dat het bestuursorgaan niet voorbij kon gaan aan deze uitdrukkelijke opdracht van de Afdeling. Daarbij merkt de Afdeling ook nog op dat dit temeer geldt, nu met het Overnachtingsbeleid is beoogd de mogelijkheden voor hotelontwikkeling ten opzichte van de Hotelstrategie (nog) verder te beperken.

Conclusie: vraag de rechter om het toetsingskader

Uit deze uitspraak kan een belangrijke les worden afgeleid. Als in een (hoger) beroepsprocedure wordt aangevoerd dat er een evident onjuiste toetsing aan het gemeentelijk beleid heeft plaatsgevonden (uw aanvraag past daar namelijk wel in), stuur er dan bij de rechter op aan dat hij in zijn uitspraak bepaalt dat een bestuursorgaan opnieuw op uw bezwaar moet beslissen en daarbij dat specifieke beleid als toetsingskader moet hanteren.

Uitgangspunt blijft immers dat conform beleidsregels moet worden beslist. Spelregels kunnen in de loop van een gerechtelijke procedure niet (zomaar) meer worden veranderd.