Er wordt in procedures bij de bestuursrechter over vergunningen en bestemmingsplannen nogal eens een discussie gevoerd over de uitleg van begrippen. Bijvoorbeeld over de vraag of een gewenst gebruik is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Of over de vraag of een gewenste transformatie in overeenstemming is met gemeentelijk beleid en de daarin opgenomen voorwaarden en begrippen.
De bestuursrechter volgt bij deze discussies veelal een vaste lijn. Het uitgangspunt is dat allereerst moet worden gekeken naar een definitie. Als een definitie ontbreekt komt vaak het woordenboek (de ‘Dikke van Dale’) er aan te pas om een begrip uit te leggen. De reden voor deze beoordeling ligt in de rechtszekerheid. Regels moeten voor iedereen zo helder mogelijk zijn.
Uit een uitspraak van de Raad van State van 27 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2126) volgt dat ook een ‘logische uitleg’ van een begrip doorslaggevend kan zijn.
Wat was er aan de hand?
Deze zaak gaat over de gewenste transformatie van een pand in Pannerden tot een broodjeszaak. Het gebruik van het pand als broodjeszaak was op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan. Het college heeft in deze procedure een vergunning verleend om af te wijken van het bestemmingplan op grond van de zogenoemde ‘kruimelgevallenlijst’.
De exploitanten en eigenaren van twee naastgelegen horecapanden zijn het niet eens met het verlenen van de omgevingsvergunning en starten een bezwaar-, beroeps- en hoger beroepsprocedure. Zij stellen daarbij dat de vergunning in strijd met het gemeentelijk beleid is verleend.
Gemeentelijk beleid: ‘noodzaak’ tot transformatie?
In het gemeentelijk beleid is de volgende voorwaarde opgenomen om voor de aangevraagde transformatie een vergunning te verlenen:
wijzigingen in het gebruik van bouwwerken kunnen worden toegestaan mits de noodzaak is aangetoond en de overwegingen om af te wijken zorgvuldig zijn onderbouwd
Volgens de exploitanten is er van ‘noodzaak’ geen enkele sprake. Zij verwijzen daarbij naar het woordenboek (‘De Dikke van Dale’), waarin noodzaak is omschreven als:
omstandigheid dat iets zeer dringend of onvermijdelijk is
Daar is in het geval van de broodjeszaak volgens hen geen sprake van.
Het college stelt daar tegenover dat het nooit de bedoeling van de beleidsregels is geweest om afwijkingen van het bestemmingsplan categorisch onmogelijk te maken. Omdat vrijwel nooit sprake zal zijn van de ‘noodzaak’ in de zin van de definitie van het woordenboek zou met de uitleg van de exploitanten (nagenoeg) nooit een vergunning kunnen worden verleend.
Het college wil per individueel geval de wenselijkheid en de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een initiatief beoordelen. De ‘noodzaak’ kan volgens het college bijvoorbeeld zijn ingegeven door de beleidsmatige wens om leegstand tegen te gaan en de levendigheid en de leefbaarheid van het centrum te vergroten.
Woordenboek of ‘redelijke uitleg’
Op zichzelf is de stelling van de exploitanten niet vreemd, aangezien de Afdeling zich met enige regelmaat bedient van het woordenboek om een uitleg aan begrippen te geven. Toch volgt de Afdeling dit betoog in deze procedure niet.
De Afdeling stelt dat in dit geval een ‘redelijke uitleg’ van het begrip ‘noodzaak’ kan worden gehanteerd. Die ‘noodzaak’ moet er volgens de Afdeling uit bestaan, dat er met het verlenen van een vergunning ‘zwaarwegende ruimtelijke belangen worden gediend’.
Het ‘zwaarwegende ruimtelijke belang’ betreft in dit geval het door het college nagestreefde behoud van de leefbaarheid van de kleine kernen. De Afdeling volgt het college in de stelling dat met een broodjeszaak ter plaatse de attractiviteit en de levendigheid van het centrum wordt verhoogd en daarmee sprake is van een planologische verbetering. Daarmee wordt volgens de Afdeling voldaan aan het ‘noodzakelijkheidsvereiste’ uit het gemeentelijk beleid.
Conclusie
Uit deze uitspraak kan aldus worden afgeleid dat het altijd raadzaam is om de achterliggende gedachte bij gemeentelijk beleid na te gaan. Al lijkt op het eerste oog misschien dat gemeentelijk beleid aan een bepaalde wijziging van het gebruik in de weg staat, elke (rechts)regel moet worden uitgelegd.
Quickscan bestemmingsplan
Wilt u zelf duidelijkheid of uw bouwplan past binnen het bestemmingsplan? Voor een vaste prijs onderzoeken onze specialisten de mogelijkheden. Klik hier voor meer informatie over onze Quickscan bestemmingsplan.
