In de nieuwe Omgevingswet geldt het principe dat alles wat decentraal geregeld kan worden in principe ook decentraal geregeld moet worden. Daarmee is het idee dat er meer verantwoordelijkheden voor de ‘fysieke leefomgeving’ bij de gemeenten komen te liggen en minder bij het Rijk of de provincies.
Een belangrijk (beoogd) voordeel van die (verdere) verschuiving voor bouwers en ontwikkelaars is dat als alles eenmaal goed met de gemeente is afgestemd, er minder snel vertraging in projecten zal komen omdat er niet ook nog meer met hogere overheden of andere bestuursorganen moet worden afgestemd. Dat betekent echter niet dat er vanuit het Rijk of de provincies, dan wel vanuit andere bestuursorganen, in het geheel geen bemoeienis meer zal zijn bij gemeentelijke omgevingsplannen, vergunningen en projecten.
In deze publicatie ga ik op hoofdlijn in op de belangrijkste beïnvloedingsinstrumenten die er bestaan: de instructie, verplicht advies en instemming en de reactieve interventie.
Instructieregels
De meest vergaande beïnvloeding betreft het instrument van de instructie. Met instructieregels kunnen hogere overheden lagere overheden instrueren om besluiten binnen bepaalde bandbreedtes te nemen. Deze regels, die algemeen van aard zijn, kunnen bij provinciale omgevingsverordening en bij algemene maatregel worden vastgesteld. Instructieregels zijn bindend voor andere (lagere) bestuursorganen en grijpen daarmee (vergaand) in op de gemeentelijke autonomie.
Toch mogen het Rijk en de provincies niet over ieder onderwerp instructieregels opnemen en gelden er vormvoorschriften voor deze instructieregels. Instructieregels mogen alleen betrekking hebben op de juridische figuren die limitatief vermeld staan in enkele artikelen in §2.5.1 van de Omgevingswet. Daaruit volgt dat instructieregels mogen worden gesteld over de inhoud of motivering van bijvoorbeeld programma’s, omgevingsplannen, maatwerkvoorschriften en projectbesluiten. De bevoegdheid tot het opnemen van instructieregels is ruim en kan op vele aspecten zien, bijvoorbeeld specifieke regels in omgevingsplannen over functies op locaties en regels voor een afwijkactiviteit of over op te nemen of opgenomen omgevingswaarden.
Van belang is daarom om bij de ontwikkeling van (bouw)plannen niet enkel blind te varen op de regels in een omgevingsplan, maar ook te beoordelen of die regels wel in overeenstemming zijn met (bindende) instructieregels. Anders bestaat het risico dat achteraf een streep door een vergunning wordt gezet.
Wel geldt dat instructieregels niet (altijd) in beton gegoten zijn, in die zin dat het ook mogelijk is om daarvoor een ontheffing te verkrijgen. Dit verzoek moet worden gedaan door het bestuursorgaan tot wie de betrokken instructieregel is gericht.
Interessant is dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de rechtspraak over de huidige Wet ruimtelijke ordening zeer terughoudend is bij het accepteren van een dergelijke ontheffing, zodat daarvan in de praktijk niet vaak gebruik wordt gemaakt. Met de Omgevingswet wordt beoogd om het toepassingsbereik van de ontheffingsbevoegdheid te verruimen. De verwachting is daarmee dat ook de rechtspraak van de Raad van State soepeler zal worden.
[campagnes]
Instructiebesluiten
Het Rijk en de provincies kunnen onder de Omgevingswet ook een instructiebesluit nemen. Met een instructiebesluit geeft de provincie een dwingende opdracht aan een gemeente voor bepaalde situaties, vergelijkbaar met wat in de huidige wetgeving een proactieve aanwijzing wordt genoemd.
De voor de praktijk belangrijkste situatie, waarin zo’n instructiebesluit kan worden gegeven, is voor het opnemen van bepaalde regels in een omgevingsplan. Zo’n instructiebesluit kan alleen worden gegeven als het belang waar dat instructiebesluit op is gebaseerd is aangegeven in een door een bestuursorgaan van de provincie of het Rijk openbaar gemaakt document.
Onder het huidige stelsel wordt die proactieve aanwijzing niet veel gebruikt, maar dat zou onder de Omgevingswet wel eens kunnen veranderen. Zeker met het huidige woningtekort is het goed denkbaar dat de provincies de komende jaren instructiebesluiten nemen waarbij gemeenten bijvoorbeeld verplicht worden om nieuwe woningbouwlocaties mogelijk te maken in een omgevingsplan.
Het verschil tussen een instructieregel en een instructiebesluit is dat een instructiebesluit op een concrete situatie ziet, terwijl de instructieregel voor herhaalde uitvoering door meerdere bestuursorganen is bedoeld.
Advies en instemming
Dat er meer bevoegdheden naar gemeenten gaan in de Omgevingswet betekent niet dat andere bestuursorganen geen enkele betrokkenheid meer kunnen hebben. Het kan namelijk zijn dat een ander bestuursorgaan, bijvoorbeeld een Waterschap, vanwege een specifieke taak of deskundigheid een eigen verantwoordelijkheid draagt en invloed op gemeentelijke besluitvorming moet kunnen uitoefenen.
Het gaat hier dan concreet om een adviesrecht of een advies met instemmingsrecht. In het geval het gaat om een advies met instemming heeft het betrokken bestuursorgaan in geval van afwijking van zijn advies de mogelijkheid om instemming te onthouden en op die manier de afwijking te sanctioneren.
In zijn algemeenheid geldt dat het uitgangspunt van de Omgevingswet is dat een gespecialiseerd bestuursorgaan alleen een adviesbevoegdheid krijgt en daardoor haar deskundigheid kan tonen, maar in sommige gevallen is het advies niet beperkt tot enkel een advies, maar is eveneens instemming van een ander bestuursorgaan vereist. Welke gevallen dat zijn wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald.
Het advies met instemming lijkt erg op de verklaring van geen bedenkingen, zoals we die nu kennen. Momenteel is zo’n verklaring van geen bedenkingen bijvoorbeeld nodig voor milieubelastende projecten of projecten die gevolgen hebben op Natura 2000-gebieden (denk aan stikstof) of indien er een omgevingsvergunning wordt verleend, waarbij een uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd.
Of er bij een project alleen rekening moet worden gehouden met zo’n advies, of dat er ook echt instemming nodig is, is afhankelijk van het specifieke project dat wordt uitgevoerd.
Reactieve interventie
De Omgevingswet biedt daarnaast aan de provincie de mogelijkheid om een besluit te nemen dat bepaalt, dat bepaalde delen van een (gemeentelijk) omgevingsplan geen deel meer uitmaken van dat omgevingsplan. Dit besluit wordt een reactieve interventie genoemd en is vergelijkbaar met het figuur van de reactieve aanwijzing in het huidige stelsel.
De interventiemogelijkheid houdt in, dat Gedeputeerde Staten na de bekendmaking van het omgevingsplan kunnen bepalen dat een onderdeel van het omgevingsplan geen deel uit blijft maken van het omgevingsplan, waarmee dat gedeelte van het omgevingsplan niet in werking treedt en daarmee geen toetsingskader vormt voor vergunningverlening.
Voor de inzet van de interventiebevoegdheid is als voorwaarde gesteld dat sprake moet zijn van strijd met een provinciaal belang en dat Gedeputeerde Staten een zienswijze hebben ingediend over het ontwerp van het omgevingsplan. Als er geen zienswijze tegen een ontwerp van het omgevingsplan is ingediend betekent dat – in principe – dat de provincie daarmee akkoord is, althans dat er voor de provincie daarmee geen mogelijkheid bestaat om (achteraf) alsnog een ontwikkeling tegen te houden.
Tot slot
Ondanks het streven naar meer gemeentelijke autonomie onder de Omgevingswet, blijven belangrijke sturings- en beïnvloedingsinstrumenten voor het Rijk, de provincie en andere bestuursorganen bestaan, zoals de proactieve en reactieve aanwijzingen en de verklaring van geen bedenkingen, zij het onder andere benamingen. Tegelijkertijd is het wel de bedoeling dat er makkelijker van moet kunnen worden afgeweken. Of dat ook echt het geval is, zal de toekomst moeten gaan uitwijzen.
