Onherroepelijk voor zolang het duurt: intrekking van omgevingsvergunningen

Pannenbier

In de bouw is het traditie om na het bereiken van het hoogste punt pannenbier te drinken. Minder zichtbaar, maar minstens zo belangrijk, is het moment waarop de omgevingsvergunning voor een bouwproject onherroepelijk wordt. Of dat nu is na ellenlange procedures of na het ongebruikt verstrijken van de bezwaartermijn. Een onherroepelijke omgevingsvergunning is bestuursrechtelijk één van de hoogst haalbare doelen.

Intrekken omgevingsvergunning

Toch kun je als houder van een onherroepelijke omgevingsvergunning niet te lang op je lauweren rusten. De Wabo biedt het bevoegd gezag (doorgaans het college van burgemeester en wethouders (het college)) namelijk de mogelijkheid een omgevingsvergunning in te trekken (art. 2.33). Een onschuldige reden daarvoor is als de vergunninghouder daarom verzoekt. Minder onschuldig is de mogelijkheid de vergunning in te trekken als daarvan te lang geen gebruik is gemaakt. Voor een omgevingsvergunning voor het bouwen ontstaat die bevoegdheid al een half jaar na het onherroepelijk worden daarvan. Dat betekent echter niet dat het college omgevingsvergunningen ‘zomaar’ kan intrekken, zo bevestigt de Raad van State in een uitspraak van 17 juni 2020.

Belangenafweging

Uitgangspunt van een omgevingsvergunning voor het bouwen, is dat deze voor onbepaalde tijd geldt. Het college kan echter tot gewijzigde planologische inzichten komen, die het bouwplan bij nader inzien onwenselijk maken. Ook kan een omwonende zich storen aan een vergund plan. Als een vergunninghouder dan lange tijd geen gebruik maakt van de vergunning, kan het college besluiten tot intrekking. Verschillende gemeenten hebben daarvoor beleid geformuleerd, waaraan het college in beginsel is gebonden. In ieder geval dienen de (financiële) belangen van de vergunninghouder te worden meegewogen. Uit deze uitspraak volgt dat daarmee – gelukkig – niet te lichtzinnig kan worden omgesprongen.

Intrekking en bouwstop in Laren

In de uitspraak van 17 juni 2020 was de intrekking van een aan Voxer verleende vergunning voor een appartementencomplex in Laren (NH) aan de orde[1]. Naar het oordeel van het college had Voxer daarvan te lang geen gebruik gemaakt. Ook was niet aannemelijk dat dit op korte termijn alsnog zou gaan gebeuren. Omdat Voxer kort na de intrekking de werkzaamheden hervatte, heeft het college ook nog een bouwstop opgelegd. Voxer diende alle bouwwerkzaamheden op het perceel te staken en deze gestaakt te houden op straffe van een eenmalige dwangsom van € 50.000,-.

Het bouwplan van Voxer was voor het eerst vergund in 2009. In 2015 is Voxer een omgevingsvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van het bouwplan. Begin 2016 is de aannemer begonnen met de bouwwerkzaamheden door de aanleg van een hellingbaan naar de toekomstige parkeerkelder. De volgende werkzaamheden – de aanleg van het kelderdek – vonden pas een jaar later plaats in de zomer van 2017, waarna de bouw (opnieuw) meer dan een half jaar stil lag. Omdat de bouw al meermaals meer dan een half jaar had stilgelegen, was het college in zoverre bevoegd de vergunningen bij besluit van 27 februari 2018 in te trekken[2].

Het bouwplan in Laren met de hellingbaan en de kelderverdieping (bron: Google Maps).

Voxer was het hier uiteraard niet mee eens. Weliswaar lag de bouw enige tijd stil, maar dat was niet aan haar te wijten. Na realisatie van de kelder had de door Voxer ingeschakelde aannemer namelijk laten weten dat de afbouw substantieel duurder zou worden dan geoffreerd. Adviseurs van Voxer hadden haar geadviseerd de door de aannemer in december 2017 opgestelde nieuwe aannemingsovereenkomst niet te ondertekenen en op zoek te gaan naar een nieuwe aannemer. Dit heeft Voxer in januari 2018 ook in een brief aan het college toegelicht.

Bij de rechtbank bracht het college daartegenin dat er vanaf de vergunningverlening in 2015 tot de intrekking begin 2018 slechts minimaal was gebouwd, met name om de schijn te wekken dat gebruik wordt gemaakt van de vergunning. Omdat Voxer volgens het college ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bouwwerkzaamheden op korte termijn zouden worden hervat, mocht zij tot intrekking overgegaan. De rechtbank oordeelde dat het college daartoe in redelijkheid kon besluiten, zij het dat daarvoor wel een nadere onderbouwing van het college nodig was. Tegen de uitspraak van de rechtbank is Voxer in hoger beroep gegaan bij de Raad van State.

Raad van State: belangen vergunninghouder onvoldoende onderkend

De Raad van State overweegt dat het college onvoldoende duidelijk heeft gemaakt dat de bouwwerkzaamheden niet op korte termijn zouden worden hervat. Verder heeft het college de belangen van Voxer onvoldoende meegewogen. Daarvoor acht de Raad van State het volgende van belang:

• het college was op de hoogte van het conflict tussen Voxer en de aannemer en is daarover ook op de hoogte gehouden;
• nadat Voxer de nieuwe overeenkomst van haar eerste aannemer had afgewezen, is zij vrijwel direct op zoek gegaan naar een nieuwe aannemer en heeft zij deze ook gevonden;
• hoewel de definitieve aanneemovereenkomst ten tijde van de intrekking nog niet tot stand was gekomen, was er wel overeenstemming over het voortzetten van de bouwwerkzaamheden op basis van regie, hangende de totstandkoming van de aanneemovereenkomst[3];
• het was dus voldoende aannemelijk dat Voxer de bouwwerkzaamheden op korte termijn zou voortzetten;
• voorts was een deel van het bouwplan (kelder en hellingbaan) al gerealiseerd, zodat Voxer door die investering een zwaarwegend belang heeft bij enerzijds het afbouwen van het bouwplan en anderzijds het voorkomen van de sloop van het reeds (legaal) gerealiseerde gedeelte.

De Afdeling vernietigt dan ook de uitspraak van de rechtbank en herroept zowel het besluit tot intrekking als de bouwstop. Daarmee kan de nieuwe aannemer van Voxer aan het werk. Een pannenbiertje ligt dus in het verschiet.

Les voor de praktijk: inspannen, documenteren én tijdig aanvoeren

Ook een onherroepelijke omgevingsvergunning is geen rustig bezit. Deze kan namelijk worden ingetrokken indien daar langere tijd geen gebruik van wordt gemaakt. Als een bouwplan vertraging oploopt en je als vergunninghouder weet dat het college op het vinkentouw zit, zorg er dan voor dat er voldoende en goed gedocumenteerde inspanningen worden verricht om de werkzaamheden te beginnen of te hervatten. Uit een in een eerder blogbericht besproken uitspraak blijkt dat het ‘bewijs’ daarvoor uiterlijk in de bezwaarfase moet zijn aangevoerd. Op deze wijze beperk je de kans dat het college een vergunning met succes kan intrekken.

[1] In Het Gooi worden wel vaker vergunningen ingetrokken, zie ook ons blogbericht https://poelmannvandenbroek.nl/actuele-zaken/intrekking-omgevingsvergunning-bouwen-let-goed-op-in-bezwaar/

[2] De bevoegdheid ontstaat formeel al de eerste keer nadat 26 weken geen gebruik is gemaakt van de omgevingsvergunning, dus ook als de werkzaamheden daarna weer worden hervat. In de belangenafweging zal daar echter wel rekening mee moeten worden gehouden.

[3] Het enkel opvragen van offertes is onvoldoende om aannemelijk te maken dat op korte termijn weer met de bouw wordt aangevangen (AbRS 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:64).