De casus
In 2001 kocht een echtpaar (appellant) een perceel aan de Rijksweg-Zuid in Elst, waarop zich een voormalige bedrijfswoning van een fruitteeltbedrijf bevindt. Een jaar later nam het echtpaar dit pand als burgerwoning in gebruik. Wat zij echter niet wisten, was dat het geldende bestemmingsplan "De Pas" ter plaatse slechts een recreatief gebruik toestaat. Ondanks hulp van de gemeente Overbetuwe, die aanvankelijk bereid was om mee te werken aan een woonbestemming, stuitten hun plannen op verzet van de naastgelegen melkveehouderij. Deze vreesde dat een woonbestemming hun uitbreidingsmogelijkheden zou beperken. Het echtpaar heeft de woning een aantal jaren geleden na een huisuitzetting verlaten. Na vele procedures verzocht appellant in 2021 opnieuw om de bestemming te wijzigen naar een woonbestemming. De gemeenteraad van Overbetuwe weigerde dit verzoek op 20 september 2022.
De reden voor de weigering was de korte afstand tussen het perceel en de naastgelegen melkveehouderij. Volgens artikel 3.117 van het Activiteitenbesluit milieubeheer moet er buiten de bebouwde kom een minimale afstand van 50 meter zijn tussen een geurgevoelig object (zoals een woning) en een veehouderij. In dit geval bedroeg de afstand slechts 24,93 meter. De raad stelde dat een woonbestemming de uitbreidingsmogelijkheden van de veehouderij zou beperken en dat bewoning bovendien niet zou leiden tot een goed woon- en leefklimaat.
Minimale afstand tot geurgevoelige objecten onder de Omgevingswet
Ook onder het regime van de Omgevingswet is de afstand van 24,93 meter te kort. Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet moeten gemeenten in het omgevingsplan rekening houden met de geur door activiteiten op geurgevoelige objecten. Deze plicht volgt uit artikel 5.92 lid 1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Hoofdstuk 22 van het omgevingsplan wordt ook wel "de Bruidsschat" genoemd. Hierin staan de algemene rijksregels die zijn opgenomen als tijdelijk deel van elk omgevingsplan. Zo is in artikel 22.100 van het omgevingsplan van de gemeente Overbetuwe de minimale afstand van een dierenverblijf (van landbouwhuisdieren) tot bijzondere geurgevoelige objecten geregeld. Deze afstanden komen overeen met de afstanden uit artikel 3.117 van het Activiteitenbesluit.
De oorspronkelijke bereidheid van de gemeenteraad
Appellant voerde aan dat de raad in het verleden positief stond tegenover de wijziging van de recreatieve bestemming naar een woonbestemming. Dit argument is gebaseerd op het feit dat de gemeenteraad in 2009 een bestemmingsplan had vastgesteld waarin het perceel in Elst een woonbestemming kreeg. Dit plan werd echter door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) vernietigd in 2010, omdat de gemeenteraad destijds onvoldoende rekening had gehouden met de belangen van de naastgelegen melkveehouderij.
Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de gemeenteraad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De gemeenteraad had voor de onderhavige afwijzing van de bestemmingswijziging een belangenafweging gemaakt op basis van de actuele omstandigheden, waarbij de belangen van de melkveehouderij opnieuw zwaar wogen. Deze afweging resulteerde in de conclusie dat het toestaan van een woonbestemming ruimtelijk niet aanvaardbaar was. Dit is dan ook in lijn met het eerdere oordeel van de Afdeling uit 2010.
De Afdeling oordeelde in de onderhavige uitspraak dat het gerechtvaardigd was dat de gemeenteraad, ondanks de eerdere bereidheid, tot deze afwijzing van de bestemmingswijziging kwam.
Plattelandswoning
De zaak doet denken aan de figuur van de plattelandswoning. Een plattelandswoning is een voormalige agrarische bedrijfswoning die door derden, die geen functionele binding hebben met het bedrijf, mag worden bewoond.
De Afdeling heeft eerder overwogen dat met de norm van een goede ruimtelijke ordening, voor zover deze ziet op de aanvaardbaarheid van het woon- en leefklimaat, wordt beoogd zowel de belangen van de omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, als de belangen van agrarische bedrijven bij een ongehinderde bedrijfsuitoefening te waarborgen (bijv. ECLI:Nl:RVS:2015:2364). Indien een voormalige agrarische bedrijfswoning wordt bestemd als plattelandswoning maakt deze in planologisch opzicht nog steeds deel uit van de inrichting en wordt deze niet beschermd tegen de milieu-emissie van deze inrichting. De inrichting wordt op deze manier niet in haar bedrijfsvoering belemmerd door het gebruik van de (voormalige) agrarische bedrijfswoning als burgerwoning.
De geurbelasting op een plattelandswoning is dus in veel gevallen hoger dan op een burgerwoning acceptabel is. Zou het vestigen van de aanduiding "plattelandswoning" op het perceel in Elst dan niet de oplossing voor het echtpaar kunnen zijn? Dat is niet het geval. Er is namelijk geen sprake van een agrarisch bedrijf – waartoe de woning aan de Rijksweg-Zuid voorheen behoorde – dat nog actief is. De Afdeling oordeelde in 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1093) dat een plattelandswoning alleen mag worden gerealiseerd op een perceel waar een actief agrarisch bedrijf is gevestigd. Wanneer er geen bedrijf aanwezig is en heroprichting planologisch niet mogelijk is, kan de woning niet worden omgezet. In dat geval kan de woning namelijk niet worden beschouwd als onderdeel van een operationele landbouwinrichting. De figuur van de plattelandswoning biedt in deze zaak dus geen oplossing.
Afsluiting
Het is duidelijk dat het perceel aan de Rijksweg-Zuid in Elst niet kan worden gebruikt voor bewoning. De uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2024 benadrukt hoe belangrijk het is om de vigerende planologische regels van een locatie goed te bestuderen vóór de aankoop van een perceel. Daarnaast leert de uitspraak dat de oorspronkelijke bereidheid van de gemeenteraad om mee te werken aan een bestemmingswijziging geen rol speelt bij de belangenafweging in latere procedures. Er is – op een trieste wijze - een eind gekomen aan de lange juridische strijd van het echtpaar om bewoning op het perceel mogelijk te maken.
Nu het perceel niet verkocht raakt, is het de vraag hoe het echtpaar het perceel binnen de recreatieve bestemming nog zinvol kan gebruiken. Tijdens het begrotingsdebat van 22 oktober 2024 wees minister Mona Keijzer van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening nog op de urgentie van het woningtekort. Er is snelle actie noodzakelijk om de woningnood aan te pakken en daarbij hoort het verminderen en wijzigen van de vele regels en procedures. Het – in bepaalde gevallen – versoepelen van de regels ten aanzien van de minimale afstand tot geurgevoelige objecten is hier een voorbeeld van en zou een steentje kunnen bijdragen aan de oplossing van de woningnood van Nederland.
