130 woningen naast zeer stikstofgevoelig duinengebied
Het bestemmingsplan voorziet in de bouwmogelijkheid van maximaal 130 woningen in voormalig glastuinbouwgebied aan de rand van Monster. Het plan ligt direct naast Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen, maar haalt toch de eindstreep. Deze uitspraak bevestigt dat bouwen direct naast zeer stikstofgevoelige en overbelaste gebieden nog steeds mogelijk is, al zijn goede adviseurs daarbij onmisbaar.
In dit geval keerde de Vereniging Natuurlijk Delfland zich tegen de woningbouwplannen. De Vereniging had liever een uitbreiding van het naastliggende duinlandschap gezien. Hoewel het plan blijkens de toelichting voorziet in “een uniek karakter waarbij er gewoond wordt in de duinen” en het duinlandschap daadwerkelijk (enigszins) wordt uitgebreid, was dit voor de Vereniging kennelijk onvoldoende om van een beroep tegen het bestemmingsplan af te zien.
De uitspraak behandelt twee belangrijke stikstofkwesties, namelijk de 1) één-op-één-inpassing van een natuurvergunning in een bestemmingsplan en (uitzonderingen op) de 2) referentiesituatie bij een plan.
Oud recht: plan-mer noodzakelijk bij passende beoordeling
Normaal zou voor een plan als het onderhavige, waarbij stikstofdeposities op stikstofgevoelig Natura 2000-gebied niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, een passende beoordeling moeten worden opgesteld. Onder het oude recht, wat voor dit plan nog gold, betekende de noodzaak van een passende beoordeling dat ook een plan-mer (plan-milieueffectrapportage) moest worden opgesteld (art. 7.2 en 7.2a van de Wet milieubeheer; overigens bevat art. 3 van het Besluit mer (Besluit milieueffectrapportage) sinds december 2020 enkele uitzonderingen op die plan-mer-plicht). Een plan-mer heeft behoorlijk wat voeten in de aarde, dus het scheelt veel tijd en onderzoekslasten als geen passende beoordeling, en dus geen plan-mer, noodzakelijk is.
1. Eén-op-één inpassing natuurvergunning…
In dit geval kende het plan al een langere voorgeschiedenis, waarbij in 2020 al een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) was verleend voor de bouw van 133 woningen in het plangebied. Artikel 2.8 van de Wnb (inmiddels: art. 16.53c van de Omgevingswet) voorziet in de mogelijkheid van “één-op-één-inpassing” van zo’n natuurvergunning in een bestemmingsplan. Bij het vaststellen van het bestemmingsplan kan men dan verwijzen naar de passende beoordeling die voor de vergunning is gemaakt, zodat een nieuwe passende beoordeling (en daarmee een plan-mer) niet meer nodig is.
… tenzij deze is verleend met SSRS
Hoewel de verwijzing naar (c.q. de één-op-één-inpassing van) de natuurvergunning op zichzelf had gekund, is die vergunning destijds verleend met gebruikmaking van depositieruimte uit het Stikstof Registratie Systeem (SSRS). Die depositie zou beschikbaar moeten zijn vanwege de landelijke snelheidsmaatregel (100 km/u op snelwegen). In een uitspraak van 2 oktober 2024 heeft de Raad van State echter geoordeeld dat de stikstofopbrengst van die maatregel onvoldoende is verzekerd. Op basis daarvan verleende vergunningen sluiten significante gevolgen dus onvoldoende uit, zodat ook niet naar deze vergunning en passende beoordeling kon worden verwezen.
Anticiperen is goud waard
Gelukkig zijn de raad (en de ontwikkelaar) zo alert geweest om alvast een nieuw stikstofonderzoek uit te voeren. Dat is veel beter dan tegen beter weten in, of uit principe, doorprocederen zonder deugdelijke achtervang. Hoewel het beroep op dit punt gegrond is verklaard, blijven de rechtsgevolgen in stand. En dat is het belangrijkste: dat het plan onder de streep standhoudt.
Nieuw stikstofonderzoek: intern salderen (plan)
Ook over het nieuwe stikstofonderzoek is het nodige aangevoerd. Daarin is gebruik gemaakt van intern salderen. De nieuwe stikstofdepositie wordt dan ‘weggestreept’ tegen de (oude) depositie in de referentiesituatie. Onder ‘referentiesituatie’ bij een plan (anders dan bij een omgevingsvergunning (project)) wordt de feitelijk, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan. In dit geval dus de situatie ten tijde van de planvaststelling op 15 februari 2022.
2. Referentiesituatie
Het stikstofonderzoek ging voor de referentiesituatie uit van glastuinbouwactiviteiten. De Vereniging stelt echter dat na de sloop van de kassen en vóór de vaststelling van het plan nog andere stikstofveroorzakende activiteiten hebben plaatsgevonden, namelijk de teelt van maïs en gras (en daarmee verband houdende bemesting). Dat blijkt inderdaad het geval. Omdat de glastuinbouw al was wegbestemd ten behoeve van een (uit te werken) woonbestemming en zodoende onder overgangsrecht viel, is het de vraag of dat nieuwe gebruik wel planologisch was toegestaan. Indien dat niet zo is, kan dat gebruik óók geen referentiesituatie vormen en is er dus geen referentiesituatie. Die vraag hoeft echter niet te worden beantwoord, omdat in dit geval sprake is van een uitzondering op de hoofdregel voor de referentiesituatie.
Uitzondering hoofdregel referentiesituatie
In een uitspraak van 1 september 2021 heeft de Raad van State uiteengezet onder welke voorwaarden activiteiten die beëindigd zijn vóór de gehanteerde peildatum tóch kunnen worden betrokken in de referentiesituatie:
- het moet onomstotelijk vaststaan dat de activiteit uitsluitend is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, hetgeen bijvoorbeeld moet blijken uit een koopovereenkomst van vóór het tijdstip waarop de activiteiten werden beëindigd;
- het moet uitgesloten zijn dat de activiteit sowieso zou zijn beëindigd voor de peildatum; en
- in de periode tussen de beëindiging van de activiteit en de vaststelling van het plan mogen geen andere stikstofveroorzakende activiteiten zijn ontplooid op het desbetreffende perceel.
In dit geval kon aan de hand van de door de gemeente met de glastuinbouwer gesloten koopovereenkomsten worden aangetoond dat aan voorwaarde 1 en 2 wordt voldaan. Als de koop niet was gesloten, had de glastuinbouwer daar nog steeds zijn bedrijf geëxploiteerd. Voldoen aan voorwaarde 3 is, gelet op het tussenliggende agrarische gebruik, lastiger.
Wel andere activiteiten, toch voldaan aan voorwaarde
De Raad van State is coulant en overweegt dat de beschermde natuurwaarden baat hadden bij het zo spoedig mogelijk beëindigen van het glastuinbouwbedrijf. Het zou immers vreemd zijn die belastende activiteiten voort te zetten enkel vanwege het piketpaaltje voor de referentiesituatie: daar is de natuur niet mee geholpen. De tijdelijke beheersmaatregelen waren slechts nodig ter overbrugging en ter voorkoming van overlast voor de omgeving, waarbij de tijdelijkheid ook blijkt uit de gesloten overeenkomsten. Bovendien heeft de raad onweersproken gesteld dat weliswaar enige bemesting heeft plaatsgevonden, maar met slechts geringe emissies. Onder die omstandigheden concludeert de Raad van State dat na beëindiging van de glastuinbouwactiviteiten geen sprake is geweest van representatief te achten, relevante nieuwe stikstofveroorzakende activiteiten. De glastuinbouw kan dus als referentiesituatie worden gehanteerd.
Les voor de praktijk
In de ontwikkelpraktijk gebeurt het vaak dat na het beëindigen van activiteiten ten behoeve van een nieuwe ontwikkeling, de gronden tijdelijk anders worden gebruikt. Het is dan ook van belang goed vast te leggen dat het om tijdelijk gebruik gaat en de (stikstof)emissies in die periode zoveel mogelijk te beperken. Als dan ook aan de andere hiervoor genoemde voorwaarden wordt voldaan, kan de eerder beëindigde activiteit nog als referentiesituatie dienen.
