Raad van State zet streep door vergunningplicht intern salderen

In een uitspraak van 20 januari 2021 heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig is. Daarmee bevestigt de Afdeling waar velen die zich met natuurbeschermingsrecht bezig houden al rekening mee hielden, maar waar de provincies vooralsnog niet aan wilden. De provincies eisen namelijk wel een natuurtoestemming voor intern salderen. In dit blog zal op de uitspraak en de gevolgen daarvan in de praktijk worden ingegaan.

Wat is intern salderen?

Veel (bouw)projecten leiden tot de uitstoot van stikstof. Indien dat stikstof neerslaat op beschermde Natura 2000-gebieden, is voor het project een toestemming vereist op grond van de Wnb. Bij intern salderen wordt de toename van stikstofdepositie door een project, verminderd met de afname van de stikstofdepositie die plaatsvindt door datzelfde project. Indien die afname groter of gelijk is aan de toename, leidt het project per saldo niet tot een toename van stikstofdepositie. Zo kunnen door middel van intern salderen woningen worden gebouwd op een voormalige kantorenlocatie, omdat de gasloze uitvoering daarvan doorgaans leidt tot minder stikstofemissies dan de (op gas aangesloten) kantoren.

Wat volgt er uit de wet?

Voor 1 januari 2020 volgde uit artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb dat projecten en ‘andere handelingen’ met mogelijk significante gevolgen vergunningplichtig waren. Intern salderen werd ,voordat er een streep ging door de Programmatische aanpak stikstof (PAS), gezien als zo’n ‘andere handeling’. De vergunningplicht voor ‘andere handelingen’ is per 1 januari 2020 geschrapt uit de Wnb. Deze bepaling luidt sindsdien:

‘’Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.’’

Hoe kan de wet worden uitgelegd?

In de praktijk bestond onduidelijkheid over de vraag of deze wetswijziging ertoe leidde dat er voor dit intern salderen nog een vergunning nodig is. Eerder heeft de Raad van State al geoordeeld dat iedere toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied, hoe klein ook, al kan leiden tot significante gevolgen zodat een vergunning is vereist. De vraag of een project leidt tot een toename aan stikstofdepositie en dus mogelijk significante gevolgen heeft kon je op twee manieren benaderen.

Bij de eerste manier wordt er alleen gekeken naar de (stikstof)gevolgen van een aangevraagde activiteit en niet naar de gevolgen van de bestaande activiteiten. Heeft de aangevraagde activiteit op zichzelf een bepaalde stikstofdepositie tot gevolg, dan is dat project mogelijk significant en geldt er een vergunningplicht. In de beleidsregels intern en extern salderen van de verschillende provincies werd deze benadering gehanteerd voor het vaststellen van de vergunningplicht.

Bij de tweede manier wordt er gekeken of het project ‘per saldo’ tot mogelijk significante gevolgen leidt. Bij deze manier moet een vergelijking gemaakt worden tussen de bestaande rechten en de nieuw aangevraagde situatie. Is het resultaat van die vergelijking dat er geen sprake is van een toename, dan kunnen significante gevolgen worden uitgesloten en geldt er geen vergunningplicht. In een eerder blog uit 2019 spraken wij het vermoeden uit dat dit de juiste benadering is.

Wat is het oordeel van de Afdeling?

Met het oordeel van de Afdeling van 20 januari 2021 is een einde gekomen aan deze onduidelijkheid. De Afdeling merkt de tweede manier aan als rechtens juist. Voor de vraag of de vergunningplicht van art. 2.7, tweede lid, Wnb van toepassing is dient gekeken te worden of aangevraagde activiteit ‘per saldo’ leidt tot een toename aan stikstofdepositie. Is er ‘per saldo’ geen sprake van een toename dan kunnen significante effecten worden uitgesloten, hoeft er geen passende beoordeling gemaakt te worden en is de activiteit niet (natuur)vergunningplichtig met betrekking tot stikstofaspecten.

Wat zijn de praktische gevolgen?

Naast het feit dat nu zowel het bevoegd gezag als andere partijen beter kunnen bepalen hoe er met de stikstofregels moet worden omgegaan kan deze uitspraak van de Afdeling erg gunstig uitpakken voor veel lopende procedures en deze mogelijk ook versnellen. Omdat de provincies wel uit zijn gegaan van een vergunningplicht bij intern salderen zijn er de afgelopen tijd veel aanvragen ingediend voor natuurvergunningen. Wanneer er bij deze aanvragen intern is gesaldeerd en er geen sprake is van een toename aan stikstofdepositie is er, zo blijkt nu, geen natuurvergunning vereist. Deze aanvragen zouden dus mogelijk kunnen worden ingetrokken of vereenvoudigd afgedaan kunnen worden met een positieve weigering, hetgeen kan leiden tot een versnelling van lopende procedures.

Hoewel geen vergunningplicht meer geldt bij intern salderen, dient bij een aanvraag omgevingsvergunning natuurlijk wel voldoende aannemelijk te worden gemaakt dat daaraan op juiste wijze toepassing is gegeven. Indien dat niet het geval is, en dus feitelijk geen sprake is van intern salderen, zal alsnog een Wnb-toestemming vereist kunnen zijn. Wat die juiste toepassing is, en in hoeverre de provinciale beleidsregels over intern salderen daarbij van belang zijn, zal nog moeten blijken.

Een ander gevolg van het feit dat intern salderen niet vergunningplichtig is, is dat veel bouwprojecten op gemeentelijk niveau nu doorgang kunnen vinden zonder tussenkomst van de provincie. De beoordeling van de stikstofgevolgen van een bouwproject waarbij intern gesaldeerd kan namelijk gedaan worden voor het college van b en w van de gemeente waar het project gerealiseerd wordt. Als er intern gesaldeerd wordt, en er geen natuurvergunningplicht geldt, hoeft het college van b en w nu namelijk ook geen verklaring van geen bedenkingen (hierna vvgb) meer te vragen aan de provincie. Het feit dat zo’n vvgb niet vereist is kan ook leiden tot een versnelling van lopende procedures waarin men nog wacht op een vvgb.

Daarnaast is er wellicht nog een ander, wellicht onbedoeld, praktisch gevolg van deze uitspraak. Hoeft er geen vvgb gevraagd te worden dan is in veel situaties ook de reguliere procedure van toepassing in plaats van de uitgebreide procedure. Is de uitgebreide procedure gevolgd terwijl de reguliere procedure eigenlijk van toepassing is, dan kan het zomaar zo zijn dat er een aantal vergunningen van rechtswege zijn ontstaan.

Vraagt u zich na het lezen van dit blog af wat de gevolgen van deze uitspraak zijn voor uw project? Of heeft u een lopende aanvraag voor een bouwproject waarbij u zit te wachten op een vvgb waarbij u nu denkt dat u mogelijk een vergunning van rechtswege heeft verkregen? Neem dan gerust contact op om te kijken wat we voor u kunnen betekenen.