De afgelopen jaren is er landbreed een tendens te zien dat gemeenten meer gaan sturen op het inperken van gebruiksmogelijkheden. Met name in de detailhandelssector is dit goed te zien. Het belangrijkste doel van gemeenten is daarbij vaak om te komen tot een gewenste mengeling van functies op bepaalde locaties. Maar dus ook om bepaalde functies op bepaalde locaties te weren.
Het is aan te raden om goed in de gaten te houden welke ruimtelijke ontwikkelingen er in uw gemeente spelen. En – indien deze ontwikkelingen voor u negatief uitpakken – niet stil te zitten, maar in actie te komen.
Bestemmingsplan: goede ruimtelijke ordening
In Nederland is het bestemmingsplan het voornaamste instrument om het gemeentelijk ruimtelijk beleid in door te voeren. In een bestemmingsplan worden de bouw- en gebruiksmogelijkheden van gronden en bouwwerken bindend vastgelegd. Als bepaalde bouw- of gebruiksmogelijkheden op grond van een bestemmingsplan zijn toegestaan, moet een aangevraagde omgevingsvergunning die daarmee in overeenstemming is worden verleend. Indien de gemeente verwezenlijking van bepaalde bouw- of gebruiksmogelijkheden in de toekomst wil voorkomen, zal het die mogelijkheden dus moeten wegbestemmen.
Het uitgangspunt is dat een gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan beleidsvrijheid heeft om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State terughoudend getoetst, maar dit betekent niet dat een gemeente ongebreideld haar gang kan gaan om bouw- en gebruiksmogelijkheden weg te bestemmen. Met het wegbestemmen zal immers altijd een goede ruimtelijke ordening moeten zijn gediend.
De tendens om detailhandelsmeters uit de markt te halen
Op veel plekken in het land zijn gemeenten meer gaan sturen op beperking van bouw- en gebruiksmogelijkheden. Zo heeft Amsterdam een bestemmingsplan vastgesteld dat er op neerkomt dat in een bepaald gedeelte van de stad de huidige detailhandelsvestigingen in de “toeristenbranche” worden “bevroren”. Niet alleen is het gebruik van panden om daarin nieuwe toeristenwinkels te vestigen niet meer mogelijk, maar ook uitbreiding van bestaande toeristenwinkels is soms onmogelijk gemaakt, terwijl dit in voorgaande plannen wel mogelijk was. Het is zeker niet uit te sluiten dat een dergelijke inperking tot (forse) schade bij de pandeigenaren zal leiden.
Maar ook in de rest van het land is deze tendens waar te nemen. Zo is in Duiven een bestemmingsplan vastgesteld dat het voor een drietal supermarkten onmogelijk maakt om deze te vergroten, terwijl het vorige bestemmingsplan die mogelijkheid wel bood. Vergroting is na vaststelling van het bestemmingsplan alleen nog mogelijk als de gemeente (het college) bereid is om een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. In Leeuwarden is recent een voorontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd waarmee eveneens een fors aantal “ongebruikte meters” uit de markt wordt gehaald. Bestaand gebruik wordt gerespecteerd, maar nagenoeg alle onbenutte mogelijkheden worden weggenomen. Dat geldt niet alleen voor detailhandelsmeters, maar bijvoorbeeld ook voor horeca- en kantoormeters.
De vraag is of het wegnemen van bestaande mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, zomaar mogelijk is. En of u daar zomaar mee akkoord moet gaan.
Uitgangspunt: aan een bestemmingsplan kunnen geen rechten worden ontleend
De Afdeling bestuursrechtspraak, die een beroep tegen een bestemmingsplan beoordeelt, hanteert als vaste lijn dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend en dat een gemeenteraad op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden kan vaststellen. Dat geldt dus ook voor het wegbestemmen van bepaalde mogelijkheden. Een standaardoverweging van de Afdeling over beperking van rechten luidt veelal dat een beperking van rechten in beginsel aanvaardbaar is, indien concrete plannen van een belanghebbende ontbreken en er gewijzigde beleidsinzichten zijn bij de raad.
Mogelijkheden om inperking bouw- en gebruiksfuncties te voorkomen
Ondanks dat er de nodige vrijheid aan gemeentezijde bestaat, zijn er wel mogelijkheden om inperking te voorkomen c.q. stevig ter discussie te stellen.
Optie 1: maak tijdig aanspraak op bouw- en/of gebruiksmogelijkheden
Aangezien het veelal zo is dat uit gemeentelijke ruimtelijke visies en beleid kan worden afgeleid dat bouw- en gebruiksmogelijkheden op bepaalde locaties onder een vergrootglas liggen en mogelijk worden ingeperkt, is het aan te raden om in zo’n geval zo spoedig mogelijk te bezien of er – voor dat plannen ter inzage worden gelegd – een aanspraak op de bestaande bouw- en/of gebruiksmogelijkheden moet worden gemaakt.
Als die aanspraak (bijvoorbeeld het indienen van een aanvraag om omgevingsvergunning) wordt gemaakt voordat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage wordt gelegd, is het uitgangspunt dat de gevraagde mogelijkheden ook in het nieuwe bestemmingsplan worden opgenomen en deze daarmee behouden blijven.
Optie 2: stel ter discussie of de Dienstenrichtlijn inperking toelaat
Sinds enkele jaren is duidelijk dat inperking van (detailhandels)gebruiksmogelijkheden, zoals het hanteren van een brancheringsregeling, moet voldoen aan het juridisch kader dat in de Dienstenrichtlijn is opgenomen.
Kort samengevat houdt dit kader in dat inperking enkel is toegestaan indien wordt voldaan aan drie voorwaarden:
- de inperking mag niet discrimineren;
- de inperking moet noodzakelijk zijn, hetgeen betekent dat de inperking gerechtvaardigd moet zijn om een dwingende regen van algemeen belang;
- de inperking moet evenredig zijn: de inperkingen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken, coherent en systematisch worden toegepast en ze mogen niet verder gaan dan nodig om dat doel te bereiken. Het doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
De Afdeling heeft het bevoegd gezag dat de inperking oplegt belast met de bewijslast: het met concrete, objectieve en locatiespecifieke gegevens onderbouwen van de evenredigheid van de inperking.
Kortom: een gemeente heeft het nodige huiswerk voordat tot (forse) inperkingen van gebruiksmogelijkheden kan worden overgegaan. Of een gemeente aan deze huiswerkopdracht voldoet zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld, maar uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak blijkt dat een toets aan de Dienstenrichtlijn indringend wordt verricht.
Conclusie
Aangezien er een tendens lijkt te ontstaan dat gemeenten bouw- en gebruiksmogelijkheden in bestemmingsplannen inperken is het aan te raden om daar alert op te zijn. Door tijdig plannen te ontwikkelen en een omgevingsvergunning aan te vragen kan inperking (in ieder geval gedeeltelijk) worden voorkomen.
Maar ook als er geen concrete plannen zijn is de vraag of inperking de (juridische) toets der kritiek kan doorstaan. Duidelijk is dat een gemeente voor (grootschalige) inperking met een goed onderbouwd verhaal moet komen. En dat is niet altijd te geven.
