Aankomend jaar is het jaar dat de Omgevingswet waarschijnlijk toch echt in werking treedt. Een snellere en flexibelere besluitvorming is één van de doelen van de Omgevingswet. Dat de Omgevingswet de besluitvorming voor overheden flexibeler maakt, is in een eerder blog op hoofdlijn al toegelicht. De vraag is of de Omgevingswet ook meer flexibiliteit biedt aan bedrijven bij het ontwikkelen van hun plannen en de daaropvolgende beoordeling. Wij denken dat daar onder de Omgevingswet meer ruimte voor zal zijn.
Met de aankomende inwerkingtreding van de Omgevingswet informeren wij u dit jaar over de gevolgen van de (waarschijnlijke) inwerkingtreding, per 1 juli 2022. Zo hebben wij u geïnformeerd over leges onder de Omgevingswet, flexibiliteit en procedures onder de Omgevingswet, het Besluit bouwwerken leefomgeving, de technische bouwactiviteit, coördineren onder de Omgevingswet, de gewijzigde systematiek voor een aanvraag voor een toets aan het omgevingsplan, sturingsmogelijkheden, het overgangsrecht, hebben we uiteengezet wat het verschil is tussen een bestemmingsplan en een omgevingsplan en zijn de gevolgen voor planschade in beeld gebracht. In dit artikel gaan we in op drie verschillende flexibiliteitsinstrumenten.
[campagnes]
Van inrichting naar milieubelastende activiteit
Allereerst is van belang dat het begrip ‘inrichting’ verdwijnt. Voor de milieuregelgeving wordt de term ’milieubelastende activiteit’ de relevante norm. Die definitie omvat meer dan hetgeen onder het begrip ‘inrichting’ viel. Bovendien zijn organisatorische bindingen niet langer relevant. Het kan dus zijn dat activiteiten, die nu kwalificeren als één inrichting, met de Omgevingswet gaan gelden als twee milieubelastende activiteiten. Hiermee moeten die twee milieubelastende activiteiten naast elkaar in plaats van gezamenlijk worden beoordeeld. Voor productiebedrijven zal de Omgevingswet daardoor een belangrijk verschil kunnen maken. Daarbij zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan veiligheidsafstanden, die anders beoordeeld gaan worden.
Flexibiliteit voor productiebedrijven
Met de Omgevingswet komen er meer mogelijkheden voor maatwerk. Dat kan een voordeel zijn, omdat dus meer maatwerk mogelijk is. Dit kan er echter toe leiden, dat op verschillende productielocaties verschillende normen gelden, met name omdat gemeenten de mogelijkheid krijgen maatwerkregels te stellen.
Flexibiliteit onder de Omgevingswet kan bestaan uit:
1. Algemene regels, in de vorm van een gelijkwaardig alternatief,
2. Gebiedsgerichte regels, in de vorm van maatwerkregels, of een
3. Individueel, specifiek op een bepaalde situatie toegesneden, maatregel, in de vorm van een maatwerkvoorschrift.
Deze flexibiliteitsinstrumenten kennen we al min of meer in ons huidige omgevingsrecht. Niettemin benadrukt de regering de mogelijkheid om deze flexibiliteitsinstrumenten breder in te zetten dan tot nu toe het geval is. Laten we eens inzoomen op de wat meer ‘tastbare’ flexibiliteitsinstrumenten.
1. Gelijkwaardigheid
Degene die een milieubelastende activiteit uitvoert (hierna: de exploitant) heeft onder de Omgevingswet recht op een gelijkwaardigheidstoets. Deze gelijkwaardigheidstoets houdt in, dat een exploitant een voorstel kan doen aan het bevoegd gezag om een bepaalde maatregel, die volgens decentrale regels of rijksregels moet worden genomen, wordt vervangen door een andere maatregel die gelijkwaardig is aan (het resultaat van) een voorgeschreven maatregel. Wanneer u denkt dat een achterliggend doel van een wet bereikt kan worden met een maatregel die voor u goedkoper is, heeft u onder de Omgevingswet dus recht op een serieuze toetsing van de door u voorgestelde maatregelen. De gelijkwaardigheidstoets kan op veel maatregelen betrekking hebben en op veel verschillende manieren worden ingevuld. Het kan een combinatie zijn van bouwtechnische, organisatorische of gebruikstechnische oplossingen.
Zo geldt bijvoorbeeld voor de voedingsmiddelenindustrie dat, ter voorkoming of beperking van diffuse emissies, de lucht moet worden afgezogen. Een gelijkwaardig alternatief zou dan wellicht kunnen zijn, dat die afzuiging niet nodig is als vanwege andere ingrepen, bijvoorbeeld specifieke apparatuur, geen diffuse emissies kunnen plaatsvinden.
Om te bepalen of een maatregel gelijkwaardig is, moet duidelijk zijn welk belang de maatregel dient: het doel van de wettelijke bepaling is daarbij bepalend. Als een maatregel bijvoorbeeld is opgesteld vanwege energiezuinigheid, wordt bij de afweging of een maatregel gelijkwaardig is alleen daarnaar gekeken. Aspecten die buiten dit doel vallen mogen niet tot een weigering van de gelijkwaardigheidsinstemming vallen.
Het is daarbij wel belangrijk om op te merken dat het bevoegd gezag uiteindelijk bepaalt of een maatregel gelijkwaardig is. Het bevoegd gezag heeft dus wel een zekere mate van beoordelingsruimte.
2. Maatwerkregels: gebiedsgericht maatwerk
Een maatwerkregel is een algemene regel van een gemeente, waterschap of provincie die afwijkend of aanvullend is op een algemene regel van het Rijk of een provincie. Maatwerkregels kunnen in het omgevingsplan worden gesteld. Maatwerkregels zijn algemene regels die gaan over de activiteit die in de maatwerkregel wordt omschreven en/of de in de maatwerkregel aangeduide locatie.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen minder activiteiten aan landelijke normering zijn onderworpen. Gemeenten hebben de mogelijkheid daar eigen regels in het omgevingsplan over op te nemen, uiteraard met inachtneming van instructieregels. Maatwerkregels zijn vooral bedoeld voor onvoorziene situaties, bijzondere gevallen, bijzondere lokale omstandigheden of voor het bereiken van ambities voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.
De mogelijkheid voor gemeenten om (eigen) maatwerkregels te stellen is daarbij wel afhankelijk van de mogelijkheden, die daartoe op rijksniveau wordt geboden. Voor maatwerkregels kan in algemene zin worden aangegeven dat die aan minimale beperkingen zijn onderworpen. Gemeenten hebben dan ook veel vrijheid om locatiespecifiek maatwerk te leveren, hetgeen concreet kan leiden tot lagere (maar mogelijk ook hogere) eisen waar een ontwikkeling aan moet voldoen. Zo kunnen gemeenten in een maatwerkregel voorschrijven dat er voldaan moet worden aan een strengere energieprestatiecoëfficient. Via een maatwerkregel zou uw bedrijf juridisch gebonden kunnen worden aan het nemen van verdergaande energiebesparende maatregelen.
Toch kan via maatwerkregels ook flexibiliteit worden gecreëerd. Bijvoorbeeld door het opnemen van flexibele omgevingswaarden in een omgevingsplan. Zo is het denkbaar dat voor het centrumgebied van Utrecht andere waarden zullen gelden, dan voor het centrum van Mill en Sint Hubert of het buitengebied van Sneek.
3. Maatwerkvoorschriften: individueel maatwerk
Maatwerkregels hebben het voordeel dat ze voor een heel gebied of een hele categorie van gevallen gelden. Met maatwerkvoorschriften kan het bevoegd gezag juist voor concrete gevallen (verder) afwijken van algemene regels. Dat kan uit eigen beweging of op verzoek. De mogelijkheid tot het treffen van maatwerkvoorschriften is er nu ook al, maar vanwege de nieuwe mogelijkheden voor maatwerkregels, zien maatwerkvoorschriften onder de Omgevingswet mogelijk meer op incidentele situaties.
De wetgever ziet maatwerkvoorschriften als gangbaar middel bij onder meer onvoorziene situaties, bijzondere gevallen, lokale (specifieke) omstandigheden of als het bereiken van ambities voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving daar aanleiding toe geeft. Voorbeelden van situaties waarin een maatwerkvoorschrift in de rede zou kunnen liggen:
- Een bedrijf krijgt toestemming om tijdelijk meer geluidhinder te veroorzaken dan mag volgens het omgevingsplan. Bijvoorbeeld omdat er een incident in het bedrijf is geweest, waardoor het tijdelijk niet mogelijk is om aan de normale waarden te voldoen.
- Een bedrijf krijgt toestemming om koelwater te lozen via een andere lozingsroute dan mag volgens het Besluit activiteiten leefomgeving. Bijvoorbeeld omdat er geen aansluiting op het vuilwaterriool is.
In dit soort situaties is het niet wenselijk, althans zou dat niet moeten zijn, om een initiatiefnemer te houden aan algemeen geldende rijksregels. Maatwerk is dan op zijn plaats, waartoe – als gezegd – een initiatiefnemer zelf kan verzoeken. Ook hier geldt dat de norm van de ‘fysieke leefomgeving’ het mogelijk maakt om maatwerk breder in te zetten en blijft gelden dat het college, bij het al dan niet vaststellen van een maatwerkvoorschrift, beslissingsruimte toekomt.
Meer maatwerk mogelijk onder de Omgevingswet?
Onder de Omgevingswet zal meer sprake (kunnen) zijn van maatwerk. Bijvoorbeeld omdat door een initiatiefnemer voorgestelde gelijkwaardige maatregel in de regel moet worden geaccepteerd. Of omdat minder activiteiten op rijksniveau worden genormeerd en aan decentraal maatwerk worden toevertrouwd. Het ruimtelijk bereik van omgevingsplannen zal zich bovendien gaan uitstrekken over de ‘fysieke leefomgeving’, waarmee maatwerk veel breder kan worden ingezet.
Voor productiebedrijven zal dit betekenen dat er méér regels kunnen gaan gelden. Niet zozeer omdat dat het doel van de Omgevingswet is, maar omdat meer mogelijkheden voor (lokaal) maatwerk betekent dat op verschillende locaties vaker verschillende regels zullen gaan gelden. Het zal daarom minder overzichtelijk worden. Tegelijkertijd biedt dit de kans om voor specifieke en bijzonder bedrijfssituaties ook specifieke normen te verkrijgen. Het is daarvoor van belang dat door het productiebedrijf proactief richting de gemeente wordt gehandeld, zodat gemeenten die normen kunnen en wellicht zelfs moeten meenemen in het Omgevingsplan.
