Milieueffectrapportage (MER) onder de Omgevingswet: leuker kunnen we het niet maken, wel (iets) makkelijker
Datum: 22 april 2022
Gewijzigd 14 november 2023
Geschreven door: Juuk Hulshof
Leestijd: +/- 2 minuten
Datum: 22 april 2022
Gewijzigd 14 november 2023
Geschreven door: Juuk Hulshof
Leestijd: +/- 2 minuten
Het doel van de regelgeving over milieueffectrapportages (MER) is het milieubelang een volwaardige plaats geven in besluitvorming. Bij de ontwikkeling en realisatie van projecten van enig formaat, speelt MER-regelgeving dus al snel een rol. Dat is nu zo en dat zal onder de Omgevingswet niet anders zijn. Wél verandert er procedureel het één en ander.
Met de aankomende inwerkingtreding van de Omgevingswet (waarschijnlijk per 1 januari 2023) informeren wij u ook dit jaar over de gevolgen. Eerder schreven we artikelen over het omgevingsplan, leges onder de Omgevingswet, flexibiliteit en procedures onder de Omgevingswet, het Besluit bouwwerken leefomgeving, de technische bouwactiviteit, coördineren onder de Omgevingswet, de gewijzigde systematiek voor een aanvraag voor een toets aan het omgevingsplan, sturingsmogelijkheden, het overgangsrecht en de grote gevolgen van de Omgevingswet voor planschade, bijvoorbeeld vanwege de nieuwe beoordeling voor indirecte planschade en het vaste percentage voor het normaal maatschappelijk risico, bodem(verontreiniging) in de Omgevingswet en de wijzigingen voor ‘milieubelastende activiteiten’ onder de Omgevingswet.
In dit artikel gaan we in op de voor bouwers en ontwikkelaars relevante veranderingen ten aanzien van de MER-regelgeving.
Vrijwel iedere ontwikkeling van enige omvang is als een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ aan te merken. Denk aan de bouw van woningen, kantoren, bedrijfsgebouwen, vakantieparken etc. Dit is dan ook de categorie waar bouwers en ontwikkelaars het meeste mee te maken krijgen.
De afgelopen jaren zijn verschillende uitspraken gedaan over omgevingsvergunningen voor onder meer stedelijke transformaties. Daarin stond ter discussie of sprake is van een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’. Als dat namelijk het geval is, moet daarvoor op grond van het Besluit MER een (al dan niet vormvrije) MER-beoordeling worden gemaakt.
Inzet van de procedures is niet zozeer de bescherming van het milieu, maar de vraag of wel de juiste procedure is gevolgd. De vergunningen zijn namelijk verleend met toepassing van de kruimelgevallenregeling van artikel 4 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). In artikel 5 staat echter dat – kort gezegd – de kruimelgevallenregeling voor transformaties en tijdelijke afwijkingen niet kan worden toegepast indien sprake is van een in het Besluit MER genoemde activiteit. Indien de conclusie luidt dat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject, leidt dat tot vernietiging van de gekruimelde omgevingsvergunning. Besluitvorming moet dan opnieuw plaatsvinden met toepassing van de langdurige, uitgebreide procedure, met logischerwijs veel vertraging als gevolg.
Deze discussie zal onder de Omgevingswet niet meer worden gevoerd. Omgevingsvergunningen doorlopen in beginsel de reguliere procedure, óók als sprake is van een MER-beoordelingsplichtige activiteit. Dat is het eerste goede nieuws.
De MER-beoordelingsplicht blijft wel bestaan, namelijk bij dezelfde categorieën van activiteiten als genoemd in het Besluit MER. Onder de Omgevingswet worden dat echter categorieën van projecten. De aangewezen categorieën van projecten waarvoor een MER-beoordeling verplicht is, staan vermeld in Bijlage V bij het Omgevingsbesluit (vervanger van de bijlage bij het Besluit MER). Het gaat dan om de projecten genoemd in kolom 1 in gevallen als genoemd in kolom 3.
Hieronder staan enkele voorbeelden ter verduidelijking, waarbij sprake is van een besluit als genoemd in kolom 4. Van belang is dat in kolom 4 onder ‘het omgevingsplan’ ook ‘de omgevingsplanactiviteit’ wordt verstaan (art. 11.6 lid 3 Ob).
Het stedelijk ontwikkelingsproject is dus nog steeds MER-beoordelingsplichtig indien dat wordt mogelijk gemaakt door een omgevingsplan of een omgevingsplanactiviteit en ongeacht de omvang daarvan (de drempelwaarden zijn vervallen). De rechtspraak over de vraag vanaf welke ondergrens sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject blijft dus van belang.
Het huidige onderscheid tussen de vormvrije en formele MER-beoordelingsplicht komt te vervallen, zodat sprake is van één procedure. Dat wordt dus ook eenduidiger. Die procedure is als volgt.
De initiatiefnemer van een in Bijlage V aangewezen project dient daarvan mededeling te doen bij het bevoegd gezag (doorgaans het college van B&W) (art. 16.45 lid 1 Ow). De mededeling is te vergelijken met de huidige aanmeldnotitie en dient een beschrijving van het project, de locatie en de mogelijke milieueffecten te bevatten (art. 11.10 Ob). Het ligt voor de hand die mededeling tegelijk met de aanvraag omgevingsvergunning in te dienen. Het bevoegd gezag beslist binnen zes weken of sprake is van aanzienlijke milieueffecten en neemt die beoordeling op in de te verlenen omgevingsvergunning (11.11 Ob).
Anders dan nu het geval is, wordt de MER-beoordeling dus onderdeel van de omgevingsvergunning en is geen sprake van een separaat en apart te publiceren MER-beoordelingsbesluit. Ook dat is een verbetering. Als blijkt dat aanzienlijke milieueffecten te verwachten zijn, wordt de vergunning geweigerd (art. 16.49 lid 4 Ow). Het is dan noodzakelijk voor het project een nieuwe aanvraag in te dienen, vergezeld van een milieueffectrapport.
Als wordt geoordeeld dat er aanzienlijke milieueffecten te verwachten zijn moet een project-MER worden uitgevoerd. Die verplichting geldt ook (zonder voorafgaande MER-beoordeling) voor de projecten genoemd in kolom 1 van Bijlage V waarvoor een in kolom 4 genoemd besluit (omgevingsplan of omgevingsvergunning omgevingsplanactiviteit) nodig is en waarbij de in kolom 2 genoemde drempelwaarden worden overschreden. Daarvan zal bij stedelijke ontwikkelingen als woningen en kantoren niet snel meer sprake zijn.
Een MER-plicht leidt tot toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure (art. 16.50 Ow). Een initiatiefnemer kán het bevoegd gezag verzoeken om advies over de reikwijdte en het detailniveau van het op te stellen milieueffectrapport (art. 16.46 Ow). Dit is dus geen verplichting. Verder kán het bevoegd gezag de Commissie MERverzoeken om advies uit te brengen over het (concept) MER (art. 16.47 Ow). Uiteindelijk neemt het bevoegd gezag een besluit met inachtneming van het MER.
In de Omgevingswet is een omgevingsplan aangewezen als ‘plan' of 'programma’ waarvoor een plan-MER-plicht kan gelden. Dat is dus anders dan een project-MER-plicht. Het verschil tussen een plan-MER-plicht en een project-MER-plicht zit in het kaderstellende karakter van het omgevingsplan. Als het omgevingsplan in Bijlage V als MER-plichtige activiteiten rechtstreeks mogelijk maakt, is sprake van een project-MER-plicht. Als deze activiteiten slechts indirect worden mogelijk gemaakt, bijvoorbeeld omdat daarvoor eerst nog een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit nodig is, is sprake van een kaderstellend plan. In dat geval geldt de plan-MER-plicht.
Het is aan het bevoegd gezag om de plan-MER-procedure te doorlopen. Die bespreken wij hier verder niet, maar is in grote lijnen vergelijkbaar met de huidige pocedure.
Voorheen gold dat indien voor een bestemmingsplan een passende beoordeling op grond van de Wet natuurbescherming noodzakelijk was, per definitie een plan-MERmoest worden opgesteld. Dat kon dus ook het geval zijn indien de ontwikkeling feitelijk niet veel inhield, maar dat het in een Natura 2000-gebied voor een toename van 0,01 mol stikstof per hectare zorgde.
Onder de Omgevingswet is dat meestal niet meer aan de orde. Daarin is bepaald dat indien het plan ziet op het gebruik van kleine gebieden op lokaal niveau of bij kleine wijzigingen van zo’n plan, slechts beoordeeld hoeft te worden of het plan aanzienlijke milieueffecten heeft. Pas als uit die beoordeling blijkt dat die effecten er zijn, moet een MER worden opgesteld (art. 16.36 lid 3 en 5 Ow).
Ook dit is een verbetering, die overigens al sinds december 2020 in artikel 3 van het Besluit MER is opgenomen.
In beginsel heeft de nieuwe MER-regelgeving onmiddellijke werking. MER-regelgeving is echter veelal gekoppeld aan (aanvragen) omgevingsvergunningen en bestemmingsplannen. Daarvoor geldt het uitgangspunt dat het oude recht van toepassing blijft indien vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag is gedaan (voor omgevingsvergunningen) dan wel een ontwerpbesluit ter inzage is gelegd (voor bestemmingsplannen).
MER-materie blijft taaie kost voor wie liever bezig is met het bouwen van woningen of het ontwikkelen van bedrijfslocaties. Toch lijkt het erop dat vaker kan worden volstaan met een MER-beoordeling. Bovendien zijn de procedures meer gestroomlijnd. Om in het mantra van de Omgevingswet te blijven, geldt hier dus wél (iets) eenvoudig(er) en beter.
Eenvoudig is in dit kader ook maar relatief, dus bent u bouwer of ontwikkelaar en komt u er niet uit? Neem contact met ons op via onderstaand formulier. Wij staan voor u klaar.
Als advocaten voor ondernemers begrijpen wij het belang van voorop blijven. Samen met ons heeft u alle kansen en risico’s in het vizier. Neem gerust contact met ons op en laat u persoonlijk informeren over onze diensten.